住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部副部長 仇保興
（二○○九年二月十八日）
黨的十七屆三中全會指出，我國總體上已進(jìn)入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，進(jìn)入加快改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的關(guān)鍵時刻，進(jìn)入著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局的重要時期。城鄉(xiāng)規(guī)劃是落實統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展最重要的公共政策，是城鎮(zhèn)和新農(nóng)村建設(shè)發(fā)展的藍(lán)圖，是管理城市和鄉(xiāng)村建設(shè)的重要依據(jù)。深入推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展、建設(shè)社會主義新農(nóng)村、促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化發(fā)展，必須加強(qiáng)和改革創(chuàng)新城鄉(xiāng)規(guī)劃。
十七屆三中全會《決定》再次強(qiáng)調(diào)建設(shè)生態(tài)文明。生態(tài)文明是在當(dāng)前的時代背景下，解決城市、農(nóng)村、工業(yè)、農(nóng)業(yè)應(yīng)該采取什么樣的模式去發(fā)展的問題。生態(tài)文明與以前的工業(yè)文明有什么區(qū)別？黨中央為什么提出生態(tài)文明？建設(shè)生態(tài)文明對鄉(xiāng)村建設(shè)有什么要求？下面，我從六個方面談一談對這些問題和生態(tài)文明背景下的我國村鎮(zhèn)建設(shè)的看法。
1 挑戰(zhàn)與機(jī)遇
1.1 挑戰(zhàn)
人類文明發(fā)展大致經(jīng)歷了四個階段：最早是原始文明，距今大概有2萬至5萬年歷史。其次是農(nóng)耕文明，有7000年至2萬年歷史。比如在浙江省浦江縣發(fā)現(xiàn)了1萬年前的稻米種子。再次是工業(yè)文明，盡管工業(yè)文明只有200年左右的歷史，卻根本改變了人類和世界。在此期間，科學(xué)技術(shù)和生產(chǎn)力發(fā)展突飛猛進(jìn)?？抗I(yè)化和現(xiàn)代科技武裝起來的人類第一次認(rèn)為大自然并不可怕，可以“人定勝天”改造大自然。在原始文明時期，人們懼怕自然；在農(nóng)耕文明時期，人們利用自然；在工業(yè)文明時期，人們挑戰(zhàn)自然。雖然20世紀(jì)的100年間，全球GDP增長了18倍，石油、鋼鐵、銅的年消費(fèi)量分別增長了170倍、29倍和27倍，但是這也讓人類付出了極大的代價。人們利用一切技術(shù)裝備和技術(shù)手段來榨取自然界最后一點(diǎn)油和水，僅僅300年就把地球上幾十億年積累下來的化石能源使用殆盡，使得人類面臨著環(huán)境污染、資源枯竭、氣候變化這樣一個惡性循環(huán)境地，大氣中二氧化碳含量增加了1倍，造成了現(xiàn)在氣候變化的難題。所以，有人說氣候變化是有史以來對人類的最大挑戰(zhàn)。人類在氣候變化面前，第一表現(xiàn)的是非常無奈，第二表現(xiàn)的是空前團(tuán)結(jié)。工業(yè)文明既給發(fā)達(dá)國家人們的生活條件帶來了翻天覆地的改變，也造成了日益嚴(yán)重的全球生態(tài)危機(jī)，引發(fā)了人類在這個地球上能不能持續(xù)生存發(fā)展的根本性挑戰(zhàn)。因此，人們想到要重建一種新的文明，就是生態(tài)文明。
生態(tài)文明的概念是上世紀(jì)60年代由少數(shù)生態(tài)學(xué)家提出的，到了本世紀(jì)初，絕大多數(shù)國家都已接受，并且成為聯(lián)合國等國際組織的行動綱領(lǐng)。在十七大的報告中，第一次以黨的最高綱領(lǐng)性文件，把我國今后的文明發(fā)展階段確定為生態(tài)文明階段。農(nóng)業(yè)、農(nóng)村是全國的生態(tài)屏障，作為大國，沒有農(nóng)業(yè)、農(nóng)村，城市也就無法生存和可持續(xù)發(fā)展。這種生存不僅是供給意義上的，更重要的是一種生態(tài)性的保障。所以，生態(tài)文明必然首先基于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與改善。
中國傳統(tǒng)文化中有“天人合一”、“物人同一”的觀念，這有助于中華民族在生態(tài)文明的時代潮流中和平崛起，也就是說，我國傳統(tǒng)文化中天然就包含著生態(tài)文明的因素。現(xiàn)在許多西方科學(xué)家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家都在反思，他們不約而同地認(rèn)為應(yīng)該轉(zhuǎn)向東方的思維方式。所謂東方的思維方式，就是“天人合一”式的整體宇宙觀，人類不能把自己作為主宰地球、為所欲為的唯一主人，應(yīng)該形成與人類賴以生存的地球和諧同存的整體思維。
目前，對生態(tài)文明還沒有非常準(zhǔn)確的科學(xué)定義，但我理解的生態(tài)文明是對農(nóng)業(yè)文明、工業(yè)文明的揚(yáng)棄，把自然界放在人類生存與發(fā)展的基礎(chǔ)地位上，實現(xiàn)人類生存與環(huán)境的共同進(jìn)化，是可持續(xù)發(fā)展的文明形態(tài)，是一種實現(xiàn)人口、資源、環(huán)境生態(tài)相協(xié)調(diào)的新的社會結(jié)構(gòu)模式。生態(tài)文明一方面是弘揚(yáng)農(nóng)業(yè)文明、工業(yè)文明的好處，另一方面又要拋棄影響人類可持續(xù)發(fā)展的缺陷。它不僅僅是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式，也包含了技術(shù)、文化習(xí)俗、法律制度、政治結(jié)構(gòu)等方面。
對我國來講，社會主義新農(nóng)村建設(shè)是處在“五化”的大背景之下開展的，即城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、市場化、信息化和全球化。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者約瑟夫·斯蒂格利茨（Joseph E. Stiglitz）認(rèn)為：21世紀(jì)影響人類進(jìn)程的兩件大事，一是以美國為首的新技術(shù)革命，二是中國的城鎮(zhèn)化。另一位諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者邁克爾·斯賓塞（A. Michael Spence）則進(jìn)一步指出：城鎮(zhèn)化能不能有序地開展，是對任何一個發(fā)展中國家政府能力的主要考驗。
1.1.1 挑戰(zhàn)之一，有序城鎮(zhèn)化。有序城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵在于拉力和推力的均衡，也就是農(nóng)村富余勞動力能否有序地、自然地從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，不能太快，也不能太慢。這個過程必須與城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相協(xié)調(diào)，與自然和諧相處，應(yīng)該是一個健康有序的轉(zhuǎn)化過程。就拉力而言：第一，城市提供了就業(yè)機(jī)會。第二，在城市能獲得較高的預(yù)期收入。第三，生活的自由度增大。第四，城市醫(yī)療、教育條件優(yōu)越和交通便利。第五，文化生活豐富。醫(yī)療條件吸引老年人，文化生活吸引年輕人，子女教育吸引中年人。鄉(xiāng)村則反之。在日本等后城市化國家中，每年有千分之幾的人口回流到農(nóng)村。我國上海、廣州等大城市，也出現(xiàn)了類似的情況，很多城市老年人到農(nóng)村去定居。因為農(nóng)村有良好的生態(tài)環(huán)境，清潔的水和空氣，還有良好的鄰里關(guān)系。鄉(xiāng)村傳統(tǒng)的鄰里關(guān)系是互助友愛，當(dāng)然也會管閑事。農(nóng)村自然的景色、低廉的生活費(fèi)用和傳統(tǒng)的文化習(xí)俗等等，這些都是吸引老年人回歸農(nóng)村去的基本因素。
就推力而言。如果城市社會治安混亂、房價過高、空氣污染嚴(yán)重、生活費(fèi)用高昂、交通擁堵、對外來人口有文化歧視等等，都會造成城市推力。現(xiàn)階段鄉(xiāng)村的推力因素眾多，為什么那么多的農(nóng)民離開農(nóng)村？首先是因為貧困，從事農(nóng)業(yè)“靠天吃飯”，收入沒有保障；其次是就業(yè)機(jī)會不斷減少；第三是落后的教育條件，另外還有低劣的衛(wèi)生醫(yī)療、貧乏的文化生活等，這些狀況不改變是留不住年輕人的。我國有2.5億農(nóng)戶，戶均農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模不足半公頃。農(nóng)業(yè)的經(jīng)營化、農(nóng)村的空心化、農(nóng)民的老齡化日益嚴(yán)重，農(nóng)村勞動力總量過剩、結(jié)構(gòu)性短缺與素質(zhì)下降等問題并存。因此，我們討論城鎮(zhèn)化和農(nóng)村問題時，要關(guān)注農(nóng)村勞動力過剩，還要關(guān)注務(wù)農(nóng)勞動力的短缺。
1.1.2 挑戰(zhàn)之二，村鎮(zhèn)公共設(shè)施短缺。目前，我國城鄉(xiāng)差距很大，不僅僅反映在城鄉(xiāng)居民收入上，還集中體現(xiàn)在人居環(huán)境的差距上，特別是享受公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施的差別。據(jù)我部統(tǒng)計，2007年我國城市用水普及率89.7%，城市燃?xì)馄占奥?1%，污水處理率59%，城市生活垃圾無害化處理率56%，而2006年底，鄉(xiāng)政府駐地用水普及率60%，污水處理率1.7%，生活垃圾無害化處理率5.2%，城鄉(xiāng)差距非常巨大。
長期以來，農(nóng)村地區(qū)的人口多、分布散、經(jīng)濟(jì)實力薄弱，快速增加的生產(chǎn)生活污水和廢棄物超出了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的自我平衡能力。公共財政長期忽視對農(nóng)村的投入，造成村莊公共設(shè)施只能因陋就簡，對道路、供水、垃圾、污水處理等設(shè)施欠賬嚴(yán)重，農(nóng)村人居環(huán)境面貌落后。近年來，在社會主義新農(nóng)村建設(shè)中，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)投入有所加大，農(nóng)村面貌得到改觀。但與城市日新月異的變化相比，差距還在擴(kuò)大。
1.1.3 挑戰(zhàn)之三，生態(tài)環(huán)境退化。我國單位農(nóng)田使用的農(nóng)藥比發(fā)達(dá)國家多出30%到50%，化肥使用量高出1倍，直接導(dǎo)致了我國許多省份的出口農(nóng)產(chǎn)品遇到了國際綠色壁壘的限制。同時，有機(jī)肥的使用量逐年減少，再加上不適當(dāng)?shù)膲ㄖ?、耕作和灌溉模式等等，造成了日益?yán)重的水土流失，土壤和水體污染加劇，這些現(xiàn)象都是有目共睹的。
當(dāng)前存在的不僅是農(nóng)藥和化肥使用量過多的問題，更出現(xiàn)了一個人文的意識。舉個例子，文革期間我在一個村子里插隊3年。最近再回到那個村子里時，發(fā)現(xiàn)一個以前從未有過的現(xiàn)象：一戶農(nóng)戶種兩塊田，一塊田的蔬菜長的非常茂盛，葉子油亮亮的；另一塊田的蔬菜則長勢不盛，又黃又小。我就問：“同樣的兩塊田，為什么蔬菜長勢完全不一樣呢？”農(nóng)民說：“油亮亮的蔬菜施過農(nóng)藥化肥，專門賣給城里人，我們不吃，那些小的菜是留給自己吃的。”我對他們說：“40年前你們可不是這樣教育我們的，那時你們都說要將好東西留給城里人吃”。他笑笑說，時代變了，誰叫現(xiàn)在污染那么嚴(yán)重呢？！正是基于這樣一種意識，各種各樣農(nóng)產(chǎn)品的污染才會肆無忌憚、日益猖獗。這說明，目前除了環(huán)境的污染，在農(nóng)副產(chǎn)品生態(tài)環(huán)節(jié)中出現(xiàn)了法規(guī)和道德方面的管理問題，這對社會來說是一個非常重大的挑戰(zhàn)。
從對已經(jīng)滅絕的古代文明的考古學(xué)結(jié)論中，我們可以得知，走向衰敗的最初標(biāo)志不是經(jīng)濟(jì)而是環(huán)境。往往首先是森林樹木的過度采伐，接下去是水土大量流失，導(dǎo)致農(nóng)作物減少，最后才是文明自身不可逆轉(zhuǎn)地衰落。著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家、生態(tài)學(xué)家萊斯特·布朗認(rèn)為：許多早期文明都走上了讓自然無法承受的經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路。我們目前也同樣走在這條道路上……而今天的形勢更具挑戰(zhàn)性，除了森林縮小、土壤被侵蝕之外，我們還須解決地下水位下降使農(nóng)作物枯萎以及熱浪頻繁、漁業(yè)衰敗、沙漠?dāng)U張、牧場退化、海平面上升、物種消失等等問題。1在解決這些問題的同時也提醒我們，農(nóng)村發(fā)展的模式以及工業(yè)發(fā)展的模式應(yīng)當(dāng)向生態(tài)文明漸進(jìn)和轉(zhuǎn)變。
1.1.4 挑戰(zhàn)之四，城鄉(xiāng)收入差距擴(kuò)大。從我國城鄉(xiāng)收入差距曲線可以看到，城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入與農(nóng)村居民家庭人均純收入之間差距的喇叭口越來越大（見圖1）。2007年底，我國城鄉(xiāng)收入差已達(dá)到3.3：1。不少經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，衡量收入差別的基尼系數(shù)有臨界點(diǎn)，超過0.43社會就可能不穩(wěn)定。但是我國已經(jīng)超過了0.43，國際上比這一差距更大的國家也有，最高的達(dá)0.6，大部分在非洲和南美。這說明基尼系數(shù)并不是影響社會穩(wěn)定唯一的決定性因素。最近兩年，我國城鄉(xiāng)收入差距的這個喇叭口擴(kuò)大的趨勢有所減緩，但是仍未形成穩(wěn)定勢態(tài)。從絕對數(shù)來看，按照我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)，2006年末，農(nóng)村人均年收入低于693元的絕對貧困人口還有2148萬；年收入在694～958元之間的農(nóng)村低收入人口有3550萬。如果按照世界銀行每人每天消費(fèi)1美元的標(biāo)準(zhǔn)計算，我國貧困人口還有上億人。
圖1：城鄉(xiāng)收入差距曲線圖
1.1.5 挑戰(zhàn)之五，耕地和水資源短缺。近年來，中央一直強(qiáng)調(diào)要確保農(nóng)副產(chǎn)品供應(yīng)，穩(wěn)定農(nóng)副產(chǎn)品價格。我國人均耕地和水資源稀缺的程度很高。人均耕地面積不到1.4畝，不及世界平均水平的一半；人均水資源占有量僅為世界平均水平的27%，被列為全球水資源最為稀缺的13個國家之一。簡而言之，我國是以全世界7%的耕地、7%的淡水資源來支撐占全球總?cè)丝?1%的中國人的生存、發(fā)展需要。而且水資源的空間分布極不平均，58%的水資源分布在其人口僅占全國人口1/3的西南部。復(fù)種指數(shù)比較高的優(yōu)質(zhì)耕地恰恰位于城市化快速發(fā)展的地區(qū)，水資源短缺的地方恰恰是人口最密集的地方，而水資源豐富的西南部人口又比較稀少。與此相關(guān)的是，我國又是世界上“水澆地”比率最高的國家，淡水有效資源的80%以上被用來澆地了。北方地區(qū)40%以上的河流為季節(jié)性河流，因地表水嚴(yán)重污染，絕大部分自然河道的水生態(tài)嚴(yán)重衰退，氣候變暖的總趨勢將使水資源更為稀缺，這對我國未來農(nóng)作物產(chǎn)量的影響將是巨大的。正是這樣一種地理環(huán)境迫使我國要建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，只有這樣我們才能應(yīng)對氣候變化的挑戰(zhàn)，才能順利進(jìn)入生態(tài)文明時代。
1.1.6 挑戰(zhàn)之六，農(nóng)居安全存在隱患。20世紀(jì)，我國發(fā)生六級以上的大地震占了全球的30%，是僅次于日本的地震密度最高的大國。我國大陸處于地震烈度6至9度的地震區(qū)占國土面積的60%以上。從國家地震局提供的中國活動構(gòu)造圖中可以看出，我國很多地區(qū)都是地震活動區(qū)域，分布密密麻麻的地震斷裂帶（見圖2）。
農(nóng)村民居抗震能力低，安全隱患突出。2008年8月30 日攀枝花-會理的6.1級地震，就造成當(dāng)?shù)財?shù)百人傷亡，數(shù)十萬間農(nóng)房倒損。而幾乎同期，日本發(fā)生了震級更高的6.8級地震，但人員傷亡極少、財產(chǎn)損失較少。我國此次地震引發(fā)較大的傷亡和損失，主要是因為農(nóng)村房屋抗震能力低造成的。日本地震的密度、發(fā)生的頻度都比我國高，但因地震死亡的人卻比我們少得多，他們的經(jīng)驗很值得我們借鑒。地震是無法預(yù)測的，但死人與不死人是可以通過工程辦法解決的。
圖2：中國地震活動構(gòu)造圖
此外，一些地區(qū)農(nóng)村抵御自然災(zāi)害的能力低下，每年在臺風(fēng)、山洪、河洪等災(zāi)害中損毀的房屋主要是農(nóng)房；各地農(nóng)村困難群眾的住房簡陋破爛，無力修繕或建新房；一些地區(qū)還有不少泥草房、土坯房等危舊住房，亟需改造；有的農(nóng)民住房選址不安全，結(jié)構(gòu)安全隱患突出，嚴(yán)重威脅農(nóng)民的生命財產(chǎn)安全。據(jù)相關(guān)部門統(tǒng)計，2007年底，農(nóng)村住宅約270億平方米，非永久性（磚木、磚混）結(jié)構(gòu)住宅占10%，其中相當(dāng)部分是危房。另據(jù)部分省初步調(diào)查，農(nóng)村危房比例在1.5%到10%之間，若按5%比例測算，目前全國農(nóng)村危房面積13億平方米左右，這些簡陋破爛的危舊房，農(nóng)戶僅依靠自身力量，無力新建或修繕，改造任務(wù)十分艱巨。
1.2 機(jī)遇
在面臨諸多挑戰(zhàn)的同時，我國農(nóng)村發(fā)展也迎來了許多新機(jī)遇。這些新的機(jī)遇是在構(gòu)建生態(tài)文明的框架之下，重新考慮農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村問題的解決思路所帶來的，也是構(gòu)建我國整體健康發(fā)展的生態(tài)屏障，建立更穩(wěn)定的糧食和農(nóng)副產(chǎn)品供應(yīng)體系的重要機(jī)遇。
1.2.1 機(jī)遇之一，城鄉(xiāng)一體化目標(biāo)的確立。十七屆三中全會《決定》提出：“新形勢下推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展，要把加快形成城鄉(xiāng)一體化新格局作為根本要求，建立促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化制度。盡快在城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)一體化等方面取得突破，促進(jìn)公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置、生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動，推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展融合。”城鄉(xiāng)一體化目標(biāo)的確立為農(nóng)村發(fā)展提供了新的動力，可以引導(dǎo)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素雙向流動，城市產(chǎn)業(yè)向農(nóng)村擴(kuò)散，農(nóng)產(chǎn)品向城市流通；可以綜合協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間利用，平衡城鎮(zhèn)各種功能發(fā)展的空間需求，緩和各方面的利益沖突；可以規(guī)范城鄉(xiāng)資源的有效利用，城鄉(xiāng)人居生態(tài)環(huán)境的有序改善，歷史文化遺產(chǎn)的有力保護(hù)；可以引導(dǎo)適應(yīng)農(nóng)村環(huán)境和生產(chǎn)特點(diǎn)的工業(yè)下鄉(xiāng)，促進(jìn)城市和周邊農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會共同發(fā)展；可以引導(dǎo)人口和勞動力有序流動，促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。
1.2.2 機(jī)遇之二，農(nóng)村土地依法流轉(zhuǎn)?！稕Q定》提出，按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求，深化改革農(nóng)村集體土地管理制度，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。土地是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展最大的資產(chǎn)，也是農(nóng)民和農(nóng)村最有潛力的財產(chǎn)。農(nóng)村土地的合法流轉(zhuǎn)是與農(nóng)民土地承包權(quán)長期穩(wěn)定不變相聯(lián)系的，能為促進(jìn)農(nóng)民致富增收、維護(hù)農(nóng)村繁榮穩(wěn)定、增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)活力提供歷史性機(jī)遇。為農(nóng)民提供了將土地權(quán)利轉(zhuǎn)化為經(jīng)營性資產(chǎn)的途徑，有利于農(nóng)民放心參與城鎮(zhèn)建設(shè)，也有利于土地向種田能人、養(yǎng)殖專業(yè)大戶集中，促進(jìn)農(nóng)村人口和勞動力有序流動，推動中國特色城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。
1.2.3 機(jī)遇之三，“三農(nóng)”投入持續(xù)增加。近年來，國家對“三農(nóng)”的投入穩(wěn)步增加。2003-2007年，中央財政用于“三農(nóng)”的資金投入達(dá)15060億元，相當(dāng)于前10年（1993年至2002年）的總和。十七屆三中全會要求，切實把國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向農(nóng)村，擴(kuò)大公共財政覆蓋農(nóng)村范圍，推進(jìn)文化惠民工程，健全農(nóng)村公共文化服務(wù)體系，加大對農(nóng)村教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境建設(shè)、扶貧開發(fā)、防災(zāi)減災(zāi)、社會管理等方面投入力度，推進(jìn)農(nóng)村基本服務(wù)制度化，推動我國農(nóng)村公共事業(yè)快速發(fā)展和農(nóng)村民生加快改善，讓城鄉(xiāng)居民共享改革發(fā)展成果；并決定“大幅度增加國家對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展的投入，大幅度提高政府土地出讓收益、耕地占用稅新增收入用于農(nóng)業(yè)的比例，大幅度增加對中西部地區(qū)農(nóng)村公益性建設(shè)項目的投入”。
1.2.4 機(jī)遇之四，“農(nóng)家樂”的迅猛發(fā)展。我國現(xiàn)在每年外出旅游的人數(shù)達(dá)10億多人次，其中相當(dāng)一部分被 “農(nóng)家樂”所吸引，而且每年的數(shù)量呈翻番的速度增加。四川、廣東、重慶、浙江、上海、江蘇、江西、安徽等省市，包括北京的郊區(qū)大量涌現(xiàn)了“農(nóng)家樂”。這一方面是因為我國傳統(tǒng)文化來自于農(nóng)耕文明，就如晉朝詩人陶淵明所描述的“采菊東籬下，悠然見南山”，許多人都有一個回歸田園的夢想；另一方面是因為節(jié)地型、高密度的城市建設(shè)模式，導(dǎo)致城市的高密度發(fā)展。據(jù)測算，中國農(nóng)村人均住房面積幾乎是城市的一倍。在我國城市建成區(qū)每平方公里平均有1萬居民，是世界上平均密度最高的國家。最近國際某學(xué)術(shù)組織統(tǒng)計了世界上20個人口密度最高的城市，中國占了其中5個，還有5個在印度。高密度的城市發(fā)展模式能節(jié)約土地，但城市里很難見到田園風(fēng)光，所以許多風(fēng)貌依舊的村莊就成了城市老年人和旅游者向往的地方。許多生態(tài)良好、住房寬裕的村莊無疑是“居住的天堂”。
農(nóng)村大量的傳統(tǒng)文化和自然景觀遺產(chǎn)也是吸引人的因素之一，再加上“一村一品”的推行，2促使大量的城里人到農(nóng)村去采購優(yōu)質(zhì)的農(nóng)副產(chǎn)品。我調(diào)查過浙江省的長興縣，該縣1年增加了7000多戶“農(nóng)家樂”，主要吸引上海人。小兩口帶著孩子禮拜五到長興，僅1個小時左右的車程，到農(nóng)家住兩三天，花費(fèi)僅300元錢，然后再以很便宜的價格買一籃子當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)副產(chǎn)品，回城后往冰箱里一放，一家人一周的食品蔬菜就解決了，非常合算。以前認(rèn)為農(nóng)村要經(jīng)歷工業(yè)化才能現(xiàn)代化，所以要發(fā)展鄉(xiāng)村企業(yè)。然而由于環(huán)境污染、缺乏技術(shù)人員和運(yùn)輸成本等問題，現(xiàn)在鄉(xiāng)村企業(yè)在農(nóng)村出現(xiàn)衰退，但是“農(nóng)家樂”的興起說明了農(nóng)業(yè)、農(nóng)村也可以直接發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，而且是能帶動種養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展的綠色產(chǎn)業(yè)。
1.2.5 機(jī)遇之五，節(jié)能減排發(fā)展趨勢。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)本身就是一種可持續(xù)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)，但如果對農(nóng)村盲目進(jìn)行城鎮(zhèn)化改造，也會像城市一樣產(chǎn)生大量廢物。正確的策略是對農(nóng)村房子進(jìn)行節(jié)能改建，如北方農(nóng)房朝陽面裝上一個玻璃取暖房，或在屋頂裝上太陽能熱水器，山西、陜西的窯洞是地?zé)崮芾米詈唵蔚姆绞剑灰M(jìn)行通風(fēng)采光改善就可以了。太陽能光伏發(fā)電、生物質(zhì)能、風(fēng)能、小水電、沼氣，這些都是應(yīng)該在農(nóng)村推廣的可再生能源。農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城市居民后，人均能源消耗一般增加3.5倍。如果在農(nóng)村將可再生能源加以推廣利用，保留和改良傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式，農(nóng)村人均的能源消耗和二氧化碳排放量可以減少到城市居民的1/5，甚至更低。此外，可再生能源在農(nóng)村的應(yīng)用將會成為一個發(fā)展迅猛的大產(chǎn)業(yè)，也可以成為促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)和發(fā)展農(nóng)村服務(wù)業(yè)的支柱產(chǎn)業(yè)。
生物質(zhì)能源興起。僅能夠作為農(nóng)村燃料的全國八大主要農(nóng)產(chǎn)品的秸稈總量就可達(dá)6.5億噸，可折合3.3億噸的標(biāo)準(zhǔn)煤。林副產(chǎn)品可達(dá)到0.72億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，這兩項合計超過4億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過現(xiàn)在所有農(nóng)民用的燃料總量。從發(fā)達(dá)國家來看，美國到2030年的國家目標(biāo)是，生物液體燃料（酒精、甲醇）至少要替代30%的石油，到2050年時要替代50%的石油。從美國最近的實際進(jìn)展來看，比規(guī)劃速度幾乎快1倍，預(yù)計到2020年時就可以達(dá)到30%的預(yù)定目標(biāo)。美國現(xiàn)在25%以上的玉米產(chǎn)量用來做燃料，提煉酒精。歐盟和日本到2050年時可再生能源將占總能源供應(yīng)量的50%以上，而由農(nóng)業(yè)提供的生物質(zhì)能源占30%。巴西目前已經(jīng)有40%以上的工業(yè)、交通業(yè)燃油來自農(nóng)作物，巴西作為一個貧油的人口大國，依靠農(nóng)業(yè)生物質(zhì)能源的發(fā)展，成功地解決了石油需求問題（見圖3）。
圖3：巴西通過甘蔗提煉甲醇替代石油
目前，我國用甘蔗、鮮薯、高粱制酒精成本低于每噸4000元，相當(dāng)于現(xiàn)在進(jìn)口石油成本。但是我國發(fā)展生物質(zhì)能源也要避免過多地占用農(nóng)田，可以在“不與糧爭地、不與田爭水”的前提下，采用荒坡地栽種麻瘋樹、油棕、黃連木、石栗等木本油料林來替代，而且提煉液體燃料的成本也較低。
人類社會進(jìn)入工業(yè)化以后，催生了石油和能源危機(jī)，造成了二氧化碳排放量過大所引發(fā)的氣候變化。農(nóng)業(yè)能不能部分代替化石能源產(chǎn)業(yè)？地球表面大部分的能源儲藏來自于太陽，我們現(xiàn)在所使用的天然氣、石油、煤炭等商品能源，都是遠(yuǎn)古時期的太陽能轉(zhuǎn)化成動植物，然后因為地層結(jié)構(gòu)的變動，在地底下形成的化石燃料。也就是說，工業(yè)文明把地球幾億年甚至幾十億年間儲存的二氧化碳在短期內(nèi)集中釋放出來，造成了全球氣候異常變暖。而農(nóng)業(yè)所產(chǎn)生的酒精、油料，為什么被稱為是“零排放”能源？因為農(nóng)作物是在一個年度或者是幾個年度中，通過葉綠素把太陽能轉(zhuǎn)化成碳水化合物，然后人類把這些化合物提煉成酒精或油料，再把它們?nèi)紵?。農(nóng)作物在利用太陽能轉(zhuǎn)化為碳水化合物時吸收了二氧化碳，用其提煉出的燃料在燃燒時又將二氧化碳排放了出去，也就是說在這個過程中，二氧化碳的吸收與排放實現(xiàn)了均衡，實現(xiàn)了碳的“零排放”。不像燃燒石油、天然氣、煤炭等化石燃料，把遠(yuǎn)古時代的二氧化碳的儲存在短期內(nèi)集中釋放。另一方面，目前，世界上太陽能轉(zhuǎn)化率最高的商用太陽能電池，其轉(zhuǎn)化率也只能達(dá)到15%左右，但是一般的植物通過葉綠素參與的光合作用，太陽能轉(zhuǎn)化率能達(dá)到35%以上，這也是地球在幾十億年的進(jìn)化過程中自然界競爭淘汰的結(jié)果。目前人工技術(shù)還沒達(dá)到這么高的太陽能轉(zhuǎn)化率。
碳匯林的大規(guī)模開發(fā)。2007年秋季，胡錦濤主席參加了在德國海利根舉行的“八國首腦峰會”。世界上最大、最強(qiáng)的八個國家的首腦出席了該會議。原定的會議主題考慮的是全球化時代的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易，但結(jié)果該峰會最終確定的議題是應(yīng)對氣候變化。因為現(xiàn)在二氧化碳頭號排放國是美國，第二位是中國，現(xiàn)在許多發(fā)達(dá)國家在美國的唆使下把矛頭對準(zhǔn)中國。但是，我們可以負(fù)責(zé)任地說，第一，現(xiàn)在大氣層中比正常情況高出1倍的二氧化碳濃度主要是20世紀(jì)100年間工業(yè)文明的產(chǎn)物，主要是工業(yè)化國家造成的，全球60%以上的能源和50%以上的礦產(chǎn)資源是由占全球人口不足15%的發(fā)達(dá)國家消耗的，3中國才剛開始排放；第二，中國現(xiàn)在排放那么多二氧化碳，相當(dāng)部分是為發(fā)達(dá)國家排放的，因為發(fā)達(dá)國家把產(chǎn)品的生產(chǎn)過程都轉(zhuǎn)移到中國來了；第三，中國正在積極應(yīng)對，應(yīng)對的辦法是什么？若要通過工程技術(shù)把二氧化碳重新固定，成本非常昂貴，但是如果通過植樹造林，利用植物光合作用來固碳，成本就非常低。在本次峰會上，胡錦濤主席提出建立碳匯森林的提議，各國對這一提案非常響應(yīng)。如在澳大利亞的力推下，《悉尼氣候宣言》中把這條寫進(jìn)去了，要求亞太地區(qū)發(fā)展2000萬公頃以上的碳匯森林。其實在我國 “十一五”規(guī)劃中，就要求森林覆蓋率從現(xiàn)在的18.5%提高到23%，也就是說要新增加4400萬公頃森林，比整個亞太地區(qū)在《悉尼氣候宣言》中提出的2000萬公頃高出1倍多，可新增碳匯400萬噸以上，累計10年可以吸收1.5億噸的二氧化碳。由此可見，如果在農(nóng)村采取生態(tài)改良的辦法增加森林覆蓋率，可以再次救城市，4因為75%以上的二氧化碳?xì)怏w排放源于城市。現(xiàn)代城市是工業(yè)文明的產(chǎn)物，更是工業(yè)文明的搖籃，但是也是溫室氣體排放的主因。
從上述分析中可以得出：在新農(nóng)村的建設(shè)過程中，城市反哺農(nóng)村，但是農(nóng)村也支撐著城市，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村在幾個方面挽救了城市和工業(yè)；工業(yè)支撐農(nóng)村，農(nóng)業(yè)也援助了城市；市民幫助了農(nóng)民，農(nóng)民也惠及了市民。在城鄉(xiāng)互動的過程中，再造符合生態(tài)文明原則的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、農(nóng)村，應(yīng)成為我國的重大戰(zhàn)略。
2 經(jīng)驗與教訓(xùn)
幾乎世界上所有的發(fā)達(dá)國家和有作為的領(lǐng)導(dǎo)人都曾思考過如何實現(xiàn)城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展，許多先行國家都經(jīng)過了大量的試驗。從城市化的歷史來說，英國在100年前就完成了城市化的進(jìn)程，時間最早，歐盟其他國家大概是80年前，美國是在50年前完成此過程的。從城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)的角度來看，先行各國的城市化發(fā)展模式各有利弊。
第一種模式：城鄉(xiāng)相互封閉式發(fā)展。在美國伯克利大學(xué)城市規(guī)劃學(xué)院里有一個“馬克思主義”地理學(xué)專業(yè)，那里的教授們就曾提出城鄉(xiāng)必須相互封閉發(fā)展。他們認(rèn)為，城市像一塊巨大的吸鐵石，把農(nóng)村的勞動力、水、礦產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品等資源都吸收到城市來，城市像一個貪得無厭的吸血鬼，導(dǎo)致了農(nóng)村的衰敗。要想保持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的良性發(fā)展，就要通過孤立來杜絕城市的并吞。他們提出的這一理論具有很強(qiáng)的邏輯性，但是從來沒有成功地實踐過。我國計劃經(jīng)濟(jì)時代實際上是采用了城鄉(xiāng)分割的模式，結(jié)果導(dǎo)致了“三農(nóng)”問題的積累。
圖4：非洲城市貧民窟一隅
第二種模式：城市優(yōu)先發(fā)展。在非洲和拉丁美洲的城市化進(jìn)程中都接受過世界銀行經(jīng)濟(jì)學(xué)家所開的藥方。這些“專家們”認(rèn)為，一國的經(jīng)濟(jì)要擺脫貧困，首先要發(fā)展大城市，只有大城市才能提供足夠的就業(yè)，才能促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化等等。所以，在非洲、拉美，不少國家80%的人口都集中在一兩個大城市里。但城鎮(zhèn)體系并不健全，中等城市和小城市寥寥無幾，村莊大量地消失，農(nóng)民迅速地涌入大城市，結(jié)果找不到就業(yè)崗位，就形成了大片的貧民窟（見圖4）。一般城市70%的土地面積被貧民窟所占用，這是非洲和拉美國家的普遍現(xiàn)象。這就把城市給毀掉了，因為在城市里沒有良好的投資環(huán)境，臟亂差、疾病流行、治安惡化；在農(nóng)村，因為農(nóng)村勞動力基本上跑光了，沒有人種地，造成僅非洲的饑民總數(shù)就達(dá)2億人之多。英國著名的規(guī)劃學(xué)家彼特·霍爾教授認(rèn)為，當(dāng)前世界上的城市化可分成三種類型：第一類是失敗的城市化，發(fā)生在非洲與拉美國家，勞動力轉(zhuǎn)移在前，就業(yè)安排在后，造成國家和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可持續(xù)；第二類是以中國和東亞為主的有序城市化，也就是勞動力的轉(zhuǎn)移與就業(yè)的安排基本匹配；第三類是像日本、歐盟，正呈現(xiàn)逆城市化現(xiàn)象，每年都有不少老年人，甚至一些年輕人回歸鄉(xiāng)村生活。
第三種模式：城鄉(xiāng)同質(zhì)化發(fā)展。最典型的是美國。因為該國在城市化過程中正好伴隨著機(jī)動化，就像目前我國一樣，形成“車輪上的城鎮(zhèn)化”。人們一旦有了私家車，就有了移動的自由度，可以在廣大的地理空間內(nèi)選擇他們自己認(rèn)為適合的居住地，這時城市就開始蔓延了。美國的城市蔓延發(fā)生在上個世紀(jì)的30年代，到現(xiàn)在也沒有遏制住。這種城市的過度郊區(qū)化導(dǎo)致了美國的城市人口密度從1890年時的每平方英里8000人，下降到1990年的每平方英里不足4000人，現(xiàn)在還在持續(xù)地下降（見圖5）。
圖5：美國城市人口密度變化圖
城市完全呈攤大餅式蔓延，造成了一系列的危機(jī)。危機(jī)之一就是生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重，城市和城市連在一片，幾乎看不見農(nóng)田和原生態(tài)的地域，動物找不到棲息的場所；危機(jī)之二是城市的蔓延導(dǎo)致人們不能步行和自行車出行，幾乎全部要依賴小汽車。在美國西南部，因為沒有可供行人步行的道路，連買一包香煙一瓶醬油也都要開著汽車去，沒有汽車則寸步難行。這就導(dǎo)致了人均GDP和歐盟一樣的美國，人均汽油消耗卻是歐盟的5倍。此外，美國人日常生活在車中度過的時間全世界第一，造成了美國的肥胖病增長速度是世界最高的，從而引發(fā)了慢性病的快速增長，也造成了世界第一的醫(yī)療保險支出，2006年美國醫(yī)療保險支出高達(dá)1600多億美元，年均增長35%，目前已達(dá)GDP的16.4%，日益成為國民經(jīng)濟(jì)沉重的包袱。正因為如此，前美國副總統(tǒng)戈爾在與布什競選時就提出以“精明增長”（Smart Growth）作為競選綱領(lǐng)，雖然布什最后勝出，但現(xiàn)在布什因伊拉克戰(zhàn)爭而受到非議，戈爾雖然因為少了幾票而沒有選上總統(tǒng)，卻因投身于環(huán)保運(yùn)動在2007年獲得了諾貝爾和平獎。
必須著重指出的是，片面的城市優(yōu)越論、農(nóng)村現(xiàn)代化就是城市化已成為城鄉(xiāng)同質(zhì)化發(fā)展最強(qiáng)有力的動力。這些錯誤觀念正在發(fā)揮“推土機(jī)”的功能，正在“抹平”城鄉(xiāng)之間的各種差別，而這些“差別”是兩者協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)。
圖6：法國、日本的鄉(xiāng)村景觀
第四種模式：城鄉(xiāng)差別化協(xié)調(diào)發(fā)展。如圖6所示，法國的農(nóng)村看上去農(nóng)居建筑的布局較為密集，圍繞教堂聚集在一起，四周被田園和樹林所環(huán)繞。其他歐盟國家和日本、韓國的農(nóng)村也都呈現(xiàn)出與城市景觀的巨大差異，這些農(nóng)村的生活條件非常好。世界上連續(xù)幾年評出的最佳人居環(huán)境，一般都是在小鎮(zhèn)和農(nóng)村。
借鑒國外城鄉(xiāng)發(fā)展的經(jīng)驗和教訓(xùn)，城鄉(xiāng)差別化協(xié)調(diào)發(fā)展是符合我國國情的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。落實十七屆三中全會提出的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化發(fā)展目標(biāo)，不是要把農(nóng)村都變?yōu)槌鞘?，不是追求城鄉(xiāng)一樣化，而是要按照社會主義新農(nóng)村建設(shè)“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的要求，走城鄉(xiāng)差別化協(xié)調(diào)發(fā)展道路。
這“二十字方針”是目標(biāo)、內(nèi)涵、途徑的統(tǒng)一，所涵蓋的五個方面是相互聯(lián)系、互為因果的。這其中，以“村莊整治”為主要手段，改善農(nóng)村人居生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)“村容整潔”目標(biāo)，對于其他四個方面工作的推進(jìn)，意義重大。
從“生產(chǎn)發(fā)展”的角度來講，生產(chǎn)發(fā)展必須依靠好的環(huán)境。村莊的人居環(huán)境是農(nóng)村、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提條件，安居才能樂業(yè)、才能創(chuàng)業(yè)，才能創(chuàng)造就業(yè)崗位和吸引住勞動力，才有可以“教育”的農(nóng)民對象，培養(yǎng)新農(nóng)村的建設(shè)者。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的前提是高素質(zhì)的農(nóng)民，如果年輕人都到城里去了，鄉(xiāng)村里都是老頭子、老太婆，誰來創(chuàng)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)？城市需要優(yōu)質(zhì)的投資環(huán)境，農(nóng)村也需要良好的創(chuàng)業(yè)條件和安居環(huán)境。人們常說的“安居才能樂業(yè)”，對農(nóng)村和城市都是適用的。
從“生活富裕”上來看，村莊的人居環(huán)境是富裕的要素之一。傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)用GDP來衡量農(nóng)村富裕的程度，實際上是一種誤導(dǎo)。大家都知道，GDP是指某一時期所有產(chǎn)品與勞務(wù)的貨幣價值的總和。5生產(chǎn)出來的產(chǎn)品或勞務(wù)必須在市場交換中來體現(xiàn)價值，然后才能被計算到GDP里面去，這樣的統(tǒng)計辦法所得出的結(jié)果，在很多場合是非常荒謬的。例如，某農(nóng)民家里有一只母雞生了一個雞蛋，他自己吃了就不統(tǒng)計在GDP里邊，要是在市場賣了就統(tǒng)計在GDP里邊；他家的田，家庭成員如兒子、老婆自己去種，勞動力消耗就不能計算入GDP，而雇傭外人幫助種田，付了工資就算到GDP里；如果不請保姆自己帶小孩就不算入GDP，請了保姆就增加了GDP……這種GDP的結(jié)算本身就充滿著矛盾，更不適應(yīng)以家庭經(jīng)營為主的農(nóng)村。所以，聯(lián)合國早就提出應(yīng)以“人文發(fā)展指數(shù)”或“綠色GDP”來核算財富的增長。對于農(nóng)村，發(fā)達(dá)國家普遍認(rèn)為應(yīng)用“富裕指數(shù)”來代替GDP，如果村莊人居環(huán)境改善了，盡管以貨幣計算的農(nóng)民收入不比城里人高，但農(nóng)村的實際購買力以及與自然環(huán)境緊密結(jié)合的居住條件就比城里好，從而形成一種均衡。村莊整治所產(chǎn)生的效果是讓農(nóng)民直接受惠、感受生活質(zhì)量的富裕。這是我們根本的目的，而不能用GDP掛帥來搞農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的現(xiàn)代化。
從“鄉(xiāng)風(fēng)文明”來看，村莊整治是文明建設(shè)的重要載體。人與環(huán)境是相互聯(lián)系影響的，環(huán)境好了，文明程度才能夠提高。鄉(xiāng)村建設(shè)應(yīng)該從看得見、摸得著和真正使農(nóng)民得到實惠的人居環(huán)境來抓起。另一方面，文明程度與教育水平密切相關(guān)。根據(jù)我國第五次人口普查資料，在全國15歲及以上人口中，城鎮(zhèn)的文盲率為5.22%，農(nóng)村則高達(dá)11.55%；在15-64歲勞動年齡人口中，農(nóng)村地區(qū)初中以下文化程度的勞動力比重高達(dá)91%，而且教育的質(zhì)量與城鎮(zhèn)的差距日益擴(kuò)大。在日本、韓國等國提出向“人才農(nóng)業(yè)”進(jìn)軍的今天，不改變農(nóng)民素質(zhì)是無法推行我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的。由此可見，在鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)中注重完善鄉(xiāng)村中小學(xué)何等重要。長期的實踐證明，不去消除農(nóng)民的無奈、無知和恐懼來塑造文明，往往是不會奏效的。
從“管理民主”來講，村莊的整治是培育農(nóng)民管理民主意識的重要實踐活動。通過農(nóng)民自主、村民自治、自我決策的村莊整治過程，可以培養(yǎng)村民們的民主決策的新風(fēng)尚。只能通過“干中學(xué)”，通過實踐活動，農(nóng)民們當(dāng)家作主的能力才能夠成熟起來。只有這種民主決策直接給農(nóng)民帶來利益，管理民主之習(xí)慣才會真正育成。從某種程度上說，村莊整治的過程，是實踐農(nóng)民民主自治的過程，是我國農(nóng)村民主體系逐步發(fā)育、成長、成熟的過程。民主的進(jìn)程必須依托于農(nóng)民民主意識的培育、生態(tài)環(huán)境和生產(chǎn)力的變革，離開了這些空談民主是沒有意義的。
建設(shè)社會主義新農(nóng)村的提出，是實現(xiàn)我國有序城鎮(zhèn)化總體戰(zhàn)略的一個組成部分。我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的真實含義在于：要想用僅占全球7%的耕地、7%的淡水資源來支撐占全球21%人口的中華民族的生存和發(fā)展，就必須留得住農(nóng)民，留得住農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)空間，即農(nóng)村的耕地、林地、水源地等等。而且要建立起人與自然和諧相處的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的新模式，即生態(tài)文明時代農(nóng)業(yè)發(fā)展的新模式。這是我國根本的和長期的戰(zhàn)略任務(wù)之一,也能為我國農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)問題的解決帶來許多新的機(jī)遇。從先行國家的經(jīng)驗來看，也可以得出同樣的結(jié)論。如日本1980年制定的“農(nóng)改基本原則”，主張農(nóng)村要發(fā)揮五大功能，即：供給糧食；適度配置人口，維護(hù)社會均衡；有效利用資源，提供就業(yè)場所；提供綠地空間，形成自然植被；維護(hù)文化傳統(tǒng)。
3 問題與成因
3.1 先行國家的教訓(xùn)
3.1.1改變現(xiàn)存的鄉(xiāng)村居民點(diǎn)布局，已被證明弊多利少。在法國、英國，通過拆并村莊來建立規(guī)模較大的村落、集鎮(zhèn)都造成了農(nóng)業(yè)成本上升、交通費(fèi)用增加、原有風(fēng)貌和歷史古跡被破壞等惡果。
3.1.2以一種政策、一個方向來決定鄉(xiāng)村的發(fā)展模式是錯誤的。鄉(xiāng)村的發(fā)展常是由多種力量、機(jī)遇交織而成的。抓主要問題的解決不能扼殺其他的發(fā)展機(jī)會。
3.1.3把經(jīng)濟(jì)發(fā)展和其他“非經(jīng)濟(jì)”建設(shè)分開考慮，難以湊效。鄉(xiāng)村良好的生活質(zhì)量最為重要，這就要求把發(fā)展可持續(xù)性、平等、包容、尊重歷史傳統(tǒng)等問題提高到經(jīng)濟(jì)富裕的同等高度。
3.1.4把鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式鎖定在單一農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)或工業(yè)移植都是不可持續(xù)的。事實上，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游觀光業(yè)，不僅可以緩沖“靠天吃飯”的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)風(fēng)險，并且也可以避免城市工業(yè)進(jìn)村所引發(fā)的環(huán)境污染和市場風(fēng)險。
3.1.5由政府包辦村鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施是一種不合理的公共服務(wù)模式。應(yīng)依據(jù)分散、小型、多元、循環(huán)的特征給予村鎮(zhèn)財政補(bǔ)助支持，充分發(fā)揮村民自主、自力更生建設(shè)家園的積極性。
3.1.6以政策條文來取代規(guī)劃設(shè)計往往使村民難以理解。鄉(xiāng)村建設(shè)和發(fā)展必須依靠規(guī)劃設(shè)計把政策、目標(biāo)和法規(guī)轉(zhuǎn)變?yōu)榘傩杖菀捉庾x的形體遠(yuǎn)景圖。
3.2 問題
從2005年十六屆五中全會通過的《“十一五”規(guī)劃綱要建議》中提出社會主義新農(nóng)村建設(shè)以來，社會主義新農(nóng)村建設(shè)活動已經(jīng)實踐了一段時間。在此過程中，成績是巨大的，但也出現(xiàn)了一些值得高度重視的問題。
3.2.1 問題之一，盲目撤并村莊，片面理解城鎮(zhèn)化。在某些省市，撤并村莊是一種普遍的現(xiàn)象。美其名曰撤并村莊乃“一石三鳥”：一可以節(jié)約耕地，二可以集中居住從而減少基礎(chǔ)設(shè)施投資，三可以推進(jìn)“城鎮(zhèn)化”。當(dāng)前，各地用地指標(biāo)壓的很緊，在每一個縣直至省區(qū)都追求耕地的“占補(bǔ)平衡”，“占”是很容易的，“補(bǔ)”從哪里來？一是造假，二是反復(fù)。所謂“反復(fù)”，就是把過去退耕還林的地重新開墾，然后統(tǒng)計為新開墾地，過幾年又把它退耕還林。還有就是把村莊撤并，認(rèn)為是既可以推進(jìn)“城鎮(zhèn)化”，又能“創(chuàng)造”耕地的“良方”。有人認(rèn)為，平均每戶農(nóng)居占地半畝左右，300多平方米，而城市居民人均只占用100平方米，通過撤并村莊，將農(nóng)村居住密度提高到城市水平，地方政府可用的耕地轉(zhuǎn)建設(shè)用地的指標(biāo)就增加了，所以，目前基層干部對撤并村莊的積極性非常高。這種大撤大并浪費(fèi)了巨大的資源（一般搬遷一個中等規(guī)模村莊需要3000萬元投資，而整治只需500萬元左右），這不僅會消耗大量建筑材料，破壞眾多文化遺產(chǎn)，也忽視了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特征。農(nóng)村的生活和生產(chǎn)應(yīng)該是組合在一起的，“庭院經(jīng)濟(jì)”的效能非常高。農(nóng)民戶均占地300平方米包括利用宅基地種植蔬菜、瓜果。在某些地區(qū)所做的農(nóng)村規(guī)劃中，把許多村莊合并成一個村莊或合并到鎮(zhèn)，傳統(tǒng)農(nóng)居也被城市常見的多層樓宇所取代（見圖7）。但據(jù)我們的實地調(diào)查，這些地方因農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需的農(nóng)機(jī)具和糧食、種子沒有地方擱置，農(nóng)民只得在樓房下面搭建大量的棚子，實際占地面積并沒有減少，而且農(nóng)民也不歡迎。北方某省也出現(xiàn)這樣的情況，農(nóng)民上樓后，每年要交4000元錢的取暖費(fèi)，農(nóng)民舍不得付費(fèi)，又不能在新房里燒炕，就只能挨著凍過冬。
圖7：某地農(nóng)民集中居住區(qū)規(guī)劃圖
另外一種撤并現(xiàn)象發(fā)生在山區(qū)縣，被稱之為“下山脫貧”。此項工作對于那些生態(tài)退化、原住民無法生存的石漠化、沙漠化、鹽堿化地區(qū)的生態(tài)恢復(fù)、脫貧致富十分有效，但不少地方正呈現(xiàn)擴(kuò)大化的負(fù)面效應(yīng)。與此相反的是同樣人多地少的日本，在1992年出臺《山區(qū)振興法》之后，又在1993年出臺《特定山區(qū)活性法》，加快山區(qū)村莊的就地繁榮發(fā)展。日本山區(qū)的土地面積、鄉(xiāng)村數(shù)量、耕地面積、農(nóng)村人口分別占全國國土面積的70%、鄉(xiāng)村總數(shù)的55%、耕地面積的40%、農(nóng)村人口的40%，而其農(nóng)業(yè)產(chǎn)值僅占全國的37%。但是，日本在政策上并不強(qiáng)調(diào)山區(qū)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值，而是強(qiáng)調(diào)其公益功能，強(qiáng)調(diào)其對“國土保全”的重大社會意義。鑒于山區(qū)的多樣性，日本政府的山區(qū)支農(nóng)政策也追求“精細(xì)化”。從2002年起，對山區(qū)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)助金實行“直接支付制度”，即根據(jù)山地的可耕種規(guī)模、耕者與棄耕者狀況、山地與平地收入差別等具體情況發(fā)放補(bǔ)助金。其目標(biāo)是將農(nóng)民植根于土地，強(qiáng)調(diào)人與自然的協(xié)調(diào)、共存，堅決杜絕將山區(qū)農(nóng)民遷移到平原的“大遷移政策”。
3.2.2 問題之二，盲目對農(nóng)居進(jìn)行改造，忽視村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。有許多干部非常熱衷于統(tǒng)一發(fā)放“農(nóng)宅標(biāo)準(zhǔn)圖冊”，國家部委發(fā)、省里也發(fā)，大城市發(fā)、小城市也發(fā)。許多圖冊完全忽視了農(nóng)民收入的差別化，完全忽視了不同地方的民居特色，也完全忽視了傳統(tǒng)民居的節(jié)能特性。不論是陜西的窯洞、山西的半窯洞，還是徽派建筑，這些傳統(tǒng)農(nóng)居因充分利用了淺表地?zé)崮?，冬暖夏涼，非常?jié)能。而現(xiàn)代農(nóng)居標(biāo)準(zhǔn)圖冊看上去很漂亮，但是并不節(jié)能節(jié)材。
由于我國大多數(shù)地區(qū)農(nóng)村生產(chǎn)力水平尚處于不發(fā)達(dá)的狀態(tài)，農(nóng)民造房一般都采用“搭積木”的辦法。第一步往往先蓋一層，過幾年后再加樓層，再過幾年再配套完善。而正規(guī)設(shè)計院所提供的標(biāo)準(zhǔn)圖冊，完全忽視了農(nóng)民的實際造房過程。再比如說，農(nóng)居改造中有一個非常重要的指標(biāo)——抗震性能，在農(nóng)房的抗震設(shè)防改造中就要因地制宜，不能盲目改造。坐落在烈度7級以上地震帶的農(nóng)居要進(jìn)行抗震設(shè)防的危房改造，但是坐落在烈度7級以下的，特別是6級以下的廣大地區(qū)的農(nóng)房就不需要進(jìn)行過高的防震設(shè)防改造。尤其是江南大部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)居通常都很堅固，已達(dá)到了抗震級別。但是，我們的干部還年復(fù)一年向農(nóng)民發(fā)放農(nóng)宅的標(biāo)準(zhǔn)圖冊，完全忽視了農(nóng)民收入的差別性，愛好的差別化，忽視了傳統(tǒng)農(nóng)居的節(jié)能、節(jié)地等等效能，也給大量的歷史文化遺產(chǎn)帶來破壞。
現(xiàn)階段，我國絕大多數(shù)的農(nóng)民都很滿意自己蓋的房子。在農(nóng)民對農(nóng)村各項設(shè)施、服務(wù)項目滿意度的調(diào)查中，對住房條件滿意的農(nóng)民高達(dá)70~85%。在所有項目中位列第一。而有些地方忽略這一前提，為了搞形象工程，強(qiáng)制農(nóng)民加高樓層，導(dǎo)致出現(xiàn)假樓層，不但利用率低，而且又花錢又危險。
另外，一些領(lǐng)導(dǎo)熱衷于搞那些看得見，少數(shù)人臨時拍手叫好的表面文章，而對長期性、隱蔽性、根本性、系統(tǒng)性，特別是事關(guān)長遠(yuǎn)發(fā)展和人民群眾根本利益的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)忽略不計，漠不關(guān)心。即使在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的具體工作中，部分地方干部的浮燥情緒和急功近利的行為非常嚴(yán)重，只修“看的見”的，不修“看不見”的但農(nóng)民最急需的安全飲水、污水和垃圾處理等設(shè)施。
3.2.3 問題之三，盲目地進(jìn)行牲畜的集中養(yǎng)殖，片面地進(jìn)行人畜分離。前段時期，豬肉價格的猛漲與部分地方盲目推行人畜分離有一定的關(guān)系。農(nóng)民散戶養(yǎng)豬一般是用菜梗、菜葉、剩菜、剩飯和農(nóng)田里的雜草藤蔓作為飼料。豬是農(nóng)戶生產(chǎn)、生活循環(huán)生態(tài)鏈中的一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，扮演著分解者的角色。在城里被當(dāng)作垃圾的剩菜、剩飯、爛水果和菜葉梗等，都是豬的飼料，許多農(nóng)副產(chǎn)品加工的殘余物也都可以用來喂豬。而把豬集中飼養(yǎng)與住宅分離，農(nóng)民就不可能把那些剩菜剩飯端到幾百米外的地方喂豬（見圖8）。原來把豬糞堆砌起來，成為堆肥，然后再施回農(nóng)田去，或者直接填進(jìn)沼氣池作為燃料。集中養(yǎng)殖之后，各戶的豬糞混在一起，把整個分配循環(huán)鏈條打碎了，不少農(nóng)民因養(yǎng)豬成本的提高而放棄養(yǎng)豬，許多已建的沼氣池也因缺乏原料而廢棄。
我老祖母住到城里來，跟著我們住了二十幾年了，還在想著養(yǎng)豬。她覺得城里人把許多食品垃圾扔掉很可惜，應(yīng)該是豬吃的?，F(xiàn)在不少地方片面追求“人畜分離”，把豬和家禽集中起來養(yǎng)殖，原來占豬存欄數(shù)70%以上的散戶養(yǎng)豬就受到了影響。認(rèn)為豬養(yǎng)在農(nóng)戶住宅旁邊可能會引發(fā)傳染病流行。正是因為一些城里的“專家”夸大了散養(yǎng)可能引起人畜疾病交叉感染，認(rèn)為豬養(yǎng)在農(nóng)戶住宅旁邊可能會引發(fā)傳染病流行，（此問題將在3.3.3節(jié)中詳細(xì)闡述）其實這是一種觀念上的誤區(qū)。
圖8：村莊家禽集中飼養(yǎng)區(qū)
3.2.4 問題之四，盲目進(jìn)行城鄉(xiāng)無差別化的能源系統(tǒng)建設(shè)。國電公司“十一五”規(guī)劃中寫明，計劃投資236億元，解決老少邊窮地區(qū)120萬農(nóng)戶的用電。這是一項艱巨而又光榮的任務(wù)，估算實際投資將達(dá)500億元，也就是每戶農(nóng)戶要平均投資2萬到4萬元，算下來這些錢幾乎能給每戶農(nóng)戶安裝一套太陽能伏打電池系統(tǒng)，或就地建設(shè)風(fēng)能發(fā)電站，這樣產(chǎn)生的綠色能源不但為農(nóng)民在以后的使用中省下了電費(fèi)，而且也節(jié)省了國家電網(wǎng)的資源。另一個問題是，以城市供電模式用這么長的線路把電送到邊遠(yuǎn)農(nóng)村，70%-80%的電能都消耗在線路上面，農(nóng)戶實際能夠用到的只有20%-30%。電費(fèi)和效能怎么算？維修保養(yǎng)的成本也極其高昂。由此產(chǎn)生的一系列后續(xù)問題，值得關(guān)注。
邊遠(yuǎn)山區(qū)牧區(qū)的能源系統(tǒng)建設(shè)應(yīng)該符合農(nóng)村分散的特點(diǎn)，采用分散性的能源系統(tǒng)、可再生能源系統(tǒng)來加以解決，這是已經(jīng)被發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗所證明了的。按照我國傳統(tǒng)的、以工業(yè)化、集中化的辦法來處理分散農(nóng)民、農(nóng)戶的能源問題，值得商榷。
3.2.5 問題之五，盲目安排村莊整治的時序。北方某省市組織了一次教授下鄉(xiāng)調(diào)查，教授們回來編了一個順口溜：村里的路還是土的，農(nóng)田小道都鋪上了水泥路，因為進(jìn)行了所謂的“標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田”改造；水渠里的水是嚴(yán)重污染的，河岸上已糊上了水泥，因為推行所謂的農(nóng)田“水利化”；農(nóng)民飲用的自來水還沒有，還要靠打井，玉米地里鋪上了自來水管；村小學(xué)校舍還是危房，但是村里各種活動室已達(dá)10多個（見圖9）。經(jīng)調(diào)查：一個100多農(nóng)戶的村莊，各種從上而下設(shè)定的“活動室”就達(dá)16個。實際上，各類名稱繁多的活動室，除了一個社區(qū)衛(wèi)生站外，農(nóng)民都無需要。但是每一個“室”都是上頭帶錢來建的“釣魚工程”，建設(shè)時序常常與農(nóng)民現(xiàn)階段的實際需求脫節(jié)。
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（a）飲水困難
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（b）村道泥濘
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（c）河渠污染
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（d）校舍危舊
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圖9：一些村莊的基礎(chǔ)設(shè)施缺乏的現(xiàn)狀
3.2.6 問題之六，忽視小城鎮(zhèn)建設(shè)。各級政府和有關(guān)部門支持小城鎮(zhèn)發(fā)展的積極性很高，但是扶植的政策措施協(xié)調(diào)性不夠，扶植的資金分散，沒有形成推動小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的合力。缺乏有效的分類指導(dǎo)政策和措施，城鎮(zhèn)的職能和目標(biāo)定位不夠明確，發(fā)展重點(diǎn)不突出。小城鎮(zhèn)建設(shè)相互攀比、重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)同構(gòu)的問題比較嚴(yán)重。小城鎮(zhèn)建設(shè)的管理機(jī)制也不能適應(yīng)各地實際發(fā)展和城鎮(zhèn)化的要求。
3.3 成因
產(chǎn)生這些問題的原因有以下4點(diǎn)。
3.3.1 成因之一，農(nóng)民群眾沒有充分參與。我國傳統(tǒng)封建文化中的“為民做主”、“替民辦事”，扼殺和阻礙了農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)自信心和民主意識的提高。農(nóng)民產(chǎn)生了依賴思想，認(rèn)為只要上級派來一位“青天”就可以為他們包辦一切。現(xiàn)階段農(nóng)民群眾不成熟的民主意識以及沉默的習(xí)慣，也助長了一些干部“將政績刻在地球上”的熱忱。他們的共同點(diǎn)是特別希望用國家的權(quán)力為農(nóng)民的勞作習(xí)慣、生活方式、文化習(xí)俗和世界觀帶來巨大的、烏托邦式的變化。6
3.3.2 成因之二，盲目照搬城市模式。決策者以城里人的眼光、思維進(jìn)行鄉(xiāng)村規(guī)劃和村莊整治建設(shè)，錯誤地認(rèn)為城里人所擁有的東西才是現(xiàn)代化的，才是優(yōu)越的。這是一種工業(yè)文明的思想。城里人認(rèn)為鄉(xiāng)下人笨，需要用城里的一套辦法來灌輸給農(nóng)民，改造農(nóng)業(yè)和農(nóng)村。工業(yè)文明的思維模式保證了人類從神話、宗教和迷信中解放出來，但同時也將濫用權(quán)力和人類本性的黑暗面釋放了出來。7 在這方面，前蘇聯(lián)“農(nóng)業(yè)集體化”的實踐可被看成反面教材中的典型代表。前蘇聯(lián)的農(nóng)業(yè)工程師們一度認(rèn)為：現(xiàn)代農(nóng)業(yè)應(yīng)該是大規(guī)模的，規(guī)模越大越好；它應(yīng)是高度機(jī)械化的，按照科學(xué)的泰勒制原理等級分明地運(yùn)作；耕作者不再是原來的農(nóng)民，而是由高度技能和紀(jì)律的無產(chǎn)階級來操作。1928年5月斯大林寫到：集體化的目的在于將小的、落后和零碎的小農(nóng)場轉(zhuǎn)變?yōu)槁?lián)合的、大的公共農(nóng)場，它們具有現(xiàn)代科學(xué)的機(jī)械和科學(xué)的數(shù)據(jù)，可以為市場大量生產(chǎn)谷物。8但后來的實踐結(jié)果表明，集體化農(nóng)場使用了10%的勞動力（更不用說大量的投入和土地了），但其可憐的生產(chǎn)量只占農(nóng)產(chǎn)總量的2.2%。9前蘇聯(lián)的“計劃”模式在我國運(yùn)行過幾十年，我國各級干部也或多或少地受到該模式的影響。
3.3.3 成因之三，片面追求政績和偏好“大工程”、大規(guī)模生產(chǎn)的習(xí)慣思維。前段時間，某省有幾個城市里的干部為村莊整治活動編了一本書，書名就叫《再造鄉(xiāng)村面貌》，充滿了舊貌換新顏的雄心壯志和工業(yè)文明時代挑戰(zhàn)自然的豪氣。與他們熱衷于推行城市化、規(guī)?；募倚蠹叙B(yǎng)殖完全不同的是，美國“世界觀察研究所”于2006年1月11日發(fā)表的2006年世界現(xiàn)狀年度報告指出：封閉式的大規(guī)模生產(chǎn)反而為家畜疾病的傳播提供了絕佳條件……對全球肉類工業(yè)的重新思考，不僅意味著采取安全措施防止疾病的爆發(fā)，更重要的是轉(zhuǎn)變禽畜產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)模式和觀念，大力提倡小規(guī)模的農(nóng)戶養(yǎng)殖。一個可悲的事實是：規(guī)模越大、資本越密集、越是中央集權(quán)的項目所要求的權(quán)力就越大，追隨者也會越多……其結(jié)果是對充滿實踐性、主動性、隨機(jī)性、多樣性和非線性的農(nóng)業(yè)農(nóng)村的真實生產(chǎn)和生活模式的破壞10。
丘吉爾曾經(jīng)說過，“政治家有個偏好，就是在地球上留下自己的痕跡，這個痕跡有的時候是盲目的，甚至是摧毀性的。”這類偏好就是與GDP崇拜、大工程崇拜相聯(lián)系的 “極端現(xiàn)代主義”。這種“極端的現(xiàn)代主義”在基層干部的有限任期內(nèi)會表現(xiàn)出極大的能動力。歷史表明，那些持極端現(xiàn)代主義傾向的官員們往往以簡潔的美學(xué)觀點(diǎn)來改造農(nóng)村、農(nóng)業(yè)。在他們看來，一個有效率的、被理性地組織起來的村莊、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系，是一個在幾何學(xué)上顯示出標(biāo)準(zhǔn)化和有秩序的村莊或農(nóng)場。他們所熱衷的農(nóng)村改造計劃、“農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”方案，往往與基層干部在有限任職時間內(nèi)盡快出“政績”的強(qiáng)烈愿望和自身利益密切相關(guān)。
3.3.4 成因之四，片面理解“城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)” 11。其實，二元經(jīng)濟(jì)是對發(fā)展中國家早期發(fā)展階段的一種描述，是發(fā)展中國家社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中最基本的經(jīng)濟(jì)特征，是指經(jīng)濟(jì)從完全依賴于農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)狀態(tài)向生計農(nóng)業(yè)部門與現(xiàn)代工業(yè)并存的二元狀態(tài)的轉(zhuǎn)變，這一過程的實現(xiàn)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個里程碑。當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度，二元結(jié)構(gòu)逐漸轉(zhuǎn)化為一元，正如錢納里所說的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)化具有顯著的增長效應(yīng)。我國在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中也不可避免地出現(xiàn)了二元結(jié)構(gòu)，二元性在1970年達(dá)到最大，因為此時二元對比系數(shù)最低，為16%；改革以后系數(shù)上升，意味著二元結(jié)構(gòu)有所緩解和改進(jìn)，但改進(jìn)的速度緩慢，并且有再度拉開的趨勢。這都表明中國經(jīng)濟(jì)的二元結(jié)構(gòu)并不是一直朝著一元化的方向邁進(jìn)，具有一定的剛性。
“二元經(jīng)濟(jì)”在我國好像是洪水猛獸，不少學(xué)者一提到二元經(jīng)濟(jì)就好像忍無可忍，非要把它消滅干凈不可。實際上，這是一種極大的誤導(dǎo)，是沒有從中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實際出發(fā)，忽視了中國經(jīng)濟(jì)二元結(jié)構(gòu)的剛性。作為一個傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國，工業(yè)化、城市化起步較晚，農(nóng)業(yè)人口多，我國的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)仍將長期存在，并在很長時間內(nèi)會表現(xiàn)出強(qiáng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和強(qiáng)二元社會結(jié)構(gòu)。盡管二元剛性的加固會對我國的工業(yè)化進(jìn)程造成嚴(yán)重障礙，會對社會穩(wěn)定造成一定的壓力，我們還是應(yīng)該正視這個問題的存在，從政策制定上采取措施防止人為的擴(kuò)大，而不能不顧現(xiàn)實盲目追求一元化。
4 思路與原則
4.1 思路
英國200年前就開始了城市化，也是追求城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展模式最早的國家，同時該國至今還是城鄉(xiāng)發(fā)展比較協(xié)調(diào)的國家?，F(xiàn)代城市規(guī)劃學(xué)的創(chuàng)始人、社會學(xué)家霍華德當(dāng)時就提出：城市和農(nóng)村必須結(jié)為夫婦，這樣一種令人欣喜的結(jié)合將會萌生新的希望，煥發(fā)新的生機(jī)，孕育新的文明。12但是我們現(xiàn)在不少地方的工作思路是把農(nóng)村改造成城市，把農(nóng)民改造成工人、改造成居民，然后把農(nóng)業(yè)搞成工業(yè)。這種以消滅“三農(nóng)”來達(dá)到城鄉(xiāng)同質(zhì)化發(fā)展目的的做法，早已被歷史的實踐證明是“本末”倒置。
如果把城市與農(nóng)村搞成同一種發(fā)展模式，其實就是“同性戀”，不可能形成城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的格局。協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)是尊重固有的城鄉(xiāng)差別。從生產(chǎn)來講，農(nóng)村是家庭經(jīng)營為主，城市以工業(yè)、企業(yè)為主；從消費(fèi)水平和方式來講，農(nóng)村的消費(fèi)是低水平、低成本、循環(huán)式的，任何東西都可以得到循環(huán)利用。這是傳統(tǒng)農(nóng)村生活模式的低成本和循環(huán)式，但城市是高成本的，直線型的，城市必須要把外面的農(nóng)副產(chǎn)品運(yùn)進(jìn)來，加工成產(chǎn)品，然后消費(fèi)，消費(fèi)后變成廢品、廢水再排放處理；從工業(yè)品的提供方面講，農(nóng)村以自助合作為主，城市是政府包干的；從公共品的角度來講，農(nóng)村長期以來而且今后也必須堅持下去的是公共品主要是由村民自主、合作、國家補(bǔ)助來提供的，無論是修橋、鋪路、建學(xué)校還是修建醫(yī)院，都稱之為合作建設(shè)、合作辦學(xué)、合作醫(yī)療，但是城市里基本上以政府包辦為主，市民納稅政府用稅金來提供公共品；從景觀特色來看，農(nóng)村、農(nóng)業(yè)是自然的、寬廣的、情趣的、傳統(tǒng)的，城市、工業(yè)是文化的、現(xiàn)代化、娛樂的、多樣的；從文化特點(diǎn)來看，農(nóng)村是比較單純的，我國農(nóng)村尤其是長期受農(nóng)耕文明影響下的農(nóng)村，一個村往往就是一個姓氏村民的聚落，村落里一般還有一個祠堂，是一個熟人的社會，相互之間關(guān)系密切，和城市完全是不一樣的。費(fèi)孝通在《中西文化的差異》里舉了一個例子，中國的農(nóng)村就像一塊石子掉到一個池塘里，波浪一圈一圈的，核心的一圈是家庭血緣關(guān)系，外面一圈是親戚關(guān)系，再外面一圈是同宗關(guān)系，再外面就是熟人和同鄉(xiāng)關(guān)系，而城市則是多元化的文化；從空間關(guān)系來講農(nóng)業(yè)農(nóng)村是生產(chǎn)、生活、生態(tài)三者是不可分離的，無非也是一個同心圓的關(guān)系。而是城市與工業(yè)，生產(chǎn)、生活、生態(tài)是分開的，生態(tài)有污水處理廠，有垃圾場，有公園，有綠地，有河道等等，生活有居住區(qū)，生產(chǎn)有工業(yè)區(qū)，還有商業(yè)區(qū)等等，它們是分離的。
這些特征說明了，農(nóng)村與城市的規(guī)劃建設(shè)手段是不同的?，F(xiàn)代城市規(guī)劃學(xué)里面還提出了功能分區(qū)的概念，把城市空間分割成不同的功能區(qū)去發(fā)展。盲目照搬城市的規(guī)劃顯然違背了農(nóng)村的生產(chǎn)生活規(guī)律。不尊重城鄉(xiāng)之間由于生產(chǎn)生活方式所造成的差別，就不可能達(dá)成城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展。
新農(nóng)村建設(shè)活動開展比較早的韓國也在反思他們的“新農(nóng)村建設(shè)”。韓國最近兩年提出“傳統(tǒng)題目的農(nóng)村建設(shè)”項目，這是韓國人在重新反思上個世紀(jì)他們新農(nóng)村建設(shè)的利與弊的基礎(chǔ)上的又一個創(chuàng)新，也被稱之為婀美尼體（Amenity）理論的具體實踐。它是指將農(nóng)村的歷史、文化與自然生態(tài)資源，包括農(nóng)耕文化景觀、田園景觀、農(nóng)村風(fēng)土人情等有形和無形資源（既包括原生態(tài)的資源，如原始林、空氣、水源、土壤和無噪音的環(huán)境；也包括自然生態(tài)和人類加工相結(jié)合的資源和景觀，如樹林、公園、田園、水塘等；還有與歷史文化相關(guān)的土特產(chǎn)品、文化景觀和風(fēng)土人情，如民俗、節(jié)日、紀(jì)念館、有機(jī)食品、農(nóng)村旅游等）結(jié)合在一起所形成的一種完全區(qū)別于城市的新的鄉(xiāng)村發(fā)展形態(tài)，也就是說新農(nóng)村必須要與城市差別化發(fā)展。為發(fā)展這一項目，2007年，韓國在春川、平昌等5個所（縣市一級農(nóng)業(yè)科研技術(shù)推廣組織）投入了5億韓圓。城鄉(xiāng)交流與合作共存，在韓國叫“都農(nóng)相生”。此項扶持項目，自2002年開始實施以來，僅在江原一個道就已經(jīng)扶持了12個郡。僅2006年到這些農(nóng)村旅游的人數(shù)就達(dá)到6萬名，通過民宿、體驗農(nóng)村生活、品嘗和銷售當(dāng)?shù)靥厣r(nóng)產(chǎn)品，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民已經(jīng)獲得10.1億韓元收入。韓國的這項發(fā)展計劃，已經(jīng)成為增加農(nóng)民收入的穩(wěn)定渠道，獲得了與我國“農(nóng)家樂”一樣的成功，與我們選擇差別化城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的模式是不謀而合的。由此可以看出農(nóng)村可以不經(jīng)過大工業(yè)的階段，直接進(jìn)入服務(wù)業(yè)的發(fā)展來帶動農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展，這就是生態(tài)文明所要求的生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化的一種模式。因此，我國的村鎮(zhèn)必須按照城鄉(xiāng)空間差異化協(xié)調(diào)發(fā)展的思路進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)。
4.2 符合生態(tài)文明觀的村鎮(zhèn)規(guī)劃與建設(shè)原則
通過以上分析，我們可以總結(jié)出符合生態(tài)文明觀的村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)原則：
4.2.1 第一個原則，保護(hù)生態(tài)和農(nóng)村特色。村鎮(zhèn)得以維持的基本自然資源直接來自于它周邊的區(qū)域，在村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)中必須加以保護(hù)。村鎮(zhèn)規(guī)劃與城市規(guī)劃的重要區(qū)別在于，應(yīng)該盡可能地保留鄉(xiāng)村原有的資源、地貌、自然的形態(tài)，生物的多樣性及人與自然、生物之間的緊密不可分離的共生共存關(guān)系。而大規(guī)模“農(nóng)民上公寓樓”的村莊重建模式，“規(guī)?；?rdquo;的單一農(nóng)作物種植計劃，“工廠化”的盲目推行機(jī)械化、電氣化都會破壞村莊、田野與周邊自然生態(tài)環(huán)境的多元化、有機(jī)的共生關(guān)系（見圖10）。
圖10：特色風(fēng)貌小鎮(zhèn)
正如長期從事農(nóng)業(yè)研究的耶魯大學(xué)教授詹姆斯·C·斯科特所說的那樣：工業(yè)化農(nóng)業(yè)和資本主義市場實踐清楚表明了，強(qiáng)大的資本加上政府的力量成為均質(zhì)化、一致化、坐標(biāo)化和大刀闊斧簡單化的推動者。13其結(jié)果往往動搖了農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。
4.2.2 第二個原則，堅持功能和空間的有機(jī)混合。鄉(xiāng)村生活與生產(chǎn)在土地和空間使用上的混合是一種有效率的存在。比如豬、家禽必須散養(yǎng)在農(nóng)房周邊，這才能構(gòu)成生活生產(chǎn)循環(huán)過程中不可缺少的分解者環(huán)節(jié)。如一定要按照城里人的眼光搞集中飼養(yǎng)，那在經(jīng)濟(jì)上是不合算的，也會造成浪費(fèi)。所以，應(yīng)該尊重傳統(tǒng)的飼養(yǎng)模式并加以“拾遺補(bǔ)缺”式的優(yōu)化，而不能按照城市“規(guī)整”的模式將它推倒重來。從種植業(yè)來看，所有農(nóng)作物的栽培都發(fā)生在特定的空間（農(nóng)田、水源和作物）、特定的時間（氣候類型、季節(jié)、害蟲周期），為了特定的目的（有自我需求或特定的交易對象）。不顧這些特殊性，機(jī)械地運(yùn)用城市規(guī)劃、工業(yè)文明的模式改造農(nóng)村、農(nóng)業(yè)，只能導(dǎo)致失敗。
4.2.3 第三個原則，保持鄉(xiāng)村生態(tài)循環(huán)。鄉(xiāng)村居民的生理健康在很大程度上依賴于周邊良好的環(huán)境，維持干凈的水、土壤、良好的生態(tài)系統(tǒng)應(yīng)成為村鎮(zhèn)規(guī)劃的主要目的。這也將成為脫貧致富之后農(nóng)民的第一需求，更是吸引城里人下鄉(xiāng)旅游、定居的主要因素之一。村莊周邊的區(qū)域?qū)r(nóng)民的資源供應(yīng)能力、與農(nóng)業(yè)農(nóng)村的生態(tài)共生能力和廢物吸收分解能力是限定的，所以村鎮(zhèn)規(guī)劃必須更加重視“生態(tài)的承載力”。因為良好的生態(tài)環(huán)境是農(nóng)業(yè)之本，農(nóng)民的生存之本，它與城市的情況不同。城市是通過技術(shù)和工程手段改造出的一種人工生態(tài)復(fù)合環(huán)境，農(nóng)村、農(nóng)業(yè)則要通過保留、保護(hù)的辦法來維護(hù)與人類共生的生態(tài)環(huán)境。
早在上世紀(jì)30年代，前蘇聯(lián)大規(guī)模推行“集體農(nóng)莊”所帶來的失敗，清晰地說明了那些瘋狂不切實際的規(guī)劃與烏托邦抽象的幻想相匹配的惡果。那時“專家”們往往只要有地圖和很少幾個關(guān)于規(guī)模和機(jī)械化的假設(shè)就可以編制規(guī)劃，無需參考地方和氣候條件。一個典型的例子是根據(jù)上級指示，12位農(nóng)學(xué)家要在20天內(nèi)為一個縣制定出操作層面的生產(chǎn)計劃，他們完全不離開辦公室，也不到實地考察，將8萬公頃的土地分成32個相等的正方形，每個正方形2500公頃。每個正方形就是一個集體農(nóng)莊，根本不管土地上的定居點(diǎn)、村莊、河流、山丘、沼澤等自然地形特征。14類似的錯誤也正在我國重現(xiàn)，必須基于因地制宜、因村制宜的原則認(rèn)真糾正。
4.2.4 第四個原則，傳承鄉(xiāng)土文化。農(nóng)民的心理健康是來自于對社區(qū)的認(rèn)同感、友好感和安全感。村莊的規(guī)劃、建設(shè)、整治應(yīng)該保留和傳承他們熟悉的傳統(tǒng)文化場景。村莊的規(guī)劃和建設(shè)要盡可能地向歷史學(xué)習(xí)，尊重與保護(hù)村莊的文化遺產(chǎn)、地域文化特征以及與自然特征的混合布局相吻合的文化脈絡(luò)（見圖11）。這不應(yīng)該僅僅成為城市規(guī)劃師參與村莊整治建設(shè)的守則，也不僅只是村莊整治的重要內(nèi)容，更是把農(nóng)村建設(shè)成為吸引人的、“農(nóng)家樂”基地的一個主要的方法。不按照這種方法去整治村莊，如果把這些老房子、街區(qū)都推倒重建，把這些傳統(tǒng)文化建筑和分布格局破壞了，那就沒有人愿意去農(nóng)村了。像安徽的宏村正是遵循了正確的整治方針，現(xiàn)在每年僅門票收入就有3000萬元人民幣，更不說旅游周邊帶動的經(jīng)濟(jì)增長。實際上，村莊的發(fā)展像語言的進(jìn)化一樣，是在成千上萬年中村莊的使用者所逐漸創(chuàng)造的。從這個意義上說，只有當(dāng)村莊規(guī)劃是由每個人參與的時候，才有能力為所有的農(nóng)民提供他們所需求的東西。
圖11：安徽宏村與四川雅安上里村
4.2.5 第五個原則，堅持適用技術(shù)推廣。鄉(xiāng)村生態(tài)的循環(huán)鏈、鄉(xiāng)村生活與生產(chǎn)混合等特點(diǎn)必須加以完整細(xì)致的保護(hù)。在農(nóng)村，應(yīng)盡可能應(yīng)用小規(guī)模、微動力、與原有生態(tài)循環(huán)鏈相符合的“適用性”環(huán)境保護(hù)技術(shù)和能源供應(yīng)方式，而不能盲目照搬城市大型污水垃圾處理設(shè)施或盲目追求所謂的“高新技術(shù)”。在農(nóng)村能源系統(tǒng)建設(shè)方面，首先應(yīng)推廣太陽能或其他可再生能源，但是不一定是太陽能電池。在發(fā)達(dá)國家，太陽能電池在農(nóng)村已經(jīng)普遍推廣。我國目前可先利用太陽能熱水器或太陽房，也就是在農(nóng)居朝陽面裝幾塊玻璃把太陽光的熱量引進(jìn)來。其次是地?zé)崮芾?。再次是生物質(zhì)能源，壓縮秸稈等。最后是沼氣、小型風(fēng)能、小水電等再生能源。不應(yīng)把陜北、山西等地的窯洞式傳統(tǒng)農(nóng)居拆除重建成“大江南北一個樣”的農(nóng)民小別墅。窯洞冬暖夏涼，是一種利用淺層地?zé)崮艿暮棉k法（圖12）。雖然傳統(tǒng)的窯洞通風(fēng)不好，只要裝一個通風(fēng)道，自然通風(fēng)的問題就解決了。
圖12：日本、德國的太陽能村莊與陜北窯洞
4.2.6 第六個原則，尊重自然。村莊的“建成區(qū)”往往疊加在比它大幾十倍的農(nóng)田之中，規(guī)劃應(yīng)列明管制重點(diǎn)。農(nóng)業(yè)和生產(chǎn)用地的保護(hù)，特別是基本農(nóng)田、濕地、水源地、生態(tài)用地的保護(hù)。其中，某些對村莊日常運(yùn)行和安全有關(guān)的地域，應(yīng)該成為村鎮(zhèn)規(guī)劃管制的重點(diǎn)。浙江省武義縣的郭洞村被評為第一批國家歷史文化名村，這個村里保留了大量的明清建筑（圖13）。更重要的是這個村有座郁郁蔥蔥的山頭，森林茂密，有樹齡達(dá)一千年的紅豆杉、針葉松、銀杏樹等珍稀樹木。為什么這座山原生態(tài)保持的那么好？就是在一千年前這個村莊建立的時候，人們發(fā)現(xiàn)這座山是亂石堆成的，很容易坍塌，而這個村就建在山坡下。這座山上的植被一旦破壞，水土流失造成泥石流的話，整個村莊就會被毀掉。所以，當(dāng)?shù)厝嗽谝磺昵熬投肃l(xiāng)規(guī)民約，不能動山上一棵樹、一棵草。如果誰砍了山上的一棵樹，給予砍掉一只手的處罰。這塊禁令石碑至今還立在村頭，這就是一種最早期的規(guī)劃管制，就是規(guī)定了哪些地方是禁止開發(fā)的，所以這個村莊得以完整地保留下來。由此可見，鄉(xiāng)村規(guī)劃與城市規(guī)劃不一樣，村莊與自然環(huán)境是共生的，破壞了自然環(huán)境就等于破壞了村莊的生存發(fā)展環(huán)境。一千年前人們就懂得這個道理，但至今我們在村鎮(zhèn)規(guī)劃設(shè)計時卻往往無視這種基本道理。
4.2.7 第七個原則，分類指導(dǎo)。我國不同地區(qū)的縣、鄉(xiāng)、村的自然條件、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和城鎮(zhèn)化階段有很大不同，應(yīng)當(dāng)從各自實際情況出發(fā)，確定不同的縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊規(guī)劃編制方法和重點(diǎn)。對于長三角、珠三角等人多地少、村鎮(zhèn)分布密集、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，創(chuàng)新城鄉(xiāng)規(guī)劃編制方法，編制縣域總體規(guī)劃。將整個縣行政區(qū)域作為規(guī)劃區(qū)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃、環(huán)境規(guī)劃等的銜接與交叉內(nèi)容的有機(jī)整合，統(tǒng)籌布局全縣域的城鄉(xiāng)居民點(diǎn)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間、生態(tài)保護(hù)空間、永久性農(nóng)田保護(hù)空間、區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施廊道和城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃在縣域范圍內(nèi)的全覆蓋。目前，浙江省、江蘇省已經(jīng)在這方面進(jìn)行了大膽創(chuàng)新，并取得了一定成效，對于條件類似的地區(qū)很有借鑒意義；對于人口較為密集，村鎮(zhèn)分布均勻、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平中等的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮現(xiàn)有城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的引導(dǎo)調(diào)控作用，當(dāng)前的主要任務(wù)是下力氣編好縣域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃，提高規(guī)劃的編制質(zhì)量并有效實施這些規(guī)劃；對于人口密度小，村鎮(zhèn)分布稀疏、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)注重編好鎮(zhèn)和中心村的規(guī)劃，引導(dǎo)鎮(zhèn)對鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展帶動作用。
圖13：浙江省武義縣郭洞村
4.2.8 第八個原則，強(qiáng)化縣城建設(shè)促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?？h城關(guān)鎮(zhèn)規(guī)劃必須注重為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)?？h人民政府所在地鎮(zhèn)對全縣經(jīng)濟(jì)、社會以及各項事業(yè)的建設(shè)發(fā)展起到了統(tǒng)領(lǐng)作用，其性質(zhì)職能、機(jī)構(gòu)設(shè)置和發(fā)展前景都與它鎮(zhèn)不同，被稱之為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的火車頭。黨的十七屆三中全會明確提出了增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)活力和實力的要求，貫徹這一指示精神，進(jìn)一步發(fā)揮縣城關(guān)鎮(zhèn)總體規(guī)劃對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，引導(dǎo)構(gòu)建合理的產(chǎn)業(yè)和縣域城鎮(zhèn)空間，指導(dǎo)重要基礎(chǔ)設(shè)施配置的調(diào)控職能，是各級政府面臨的重要任務(wù)。
因此，要改變一些地方存在的重視縣城區(qū)規(guī)劃編制，忽視縣域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制的傾向。按照2020年農(nóng)村改革發(fā)展基本的目標(biāo)，地方政府要加大財政投入，全力推進(jìn)全國縣域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃全覆蓋，力爭東部地區(qū)3年內(nèi)、中西部地區(qū)5年內(nèi)完成編制任務(wù)。
東部沿海發(fā)達(dá)的浙江省，在全省范圍內(nèi)開展了縣市域總體規(guī)劃的編制，把整個行政轄區(qū)作為規(guī)劃區(qū)范圍，確定全縣的產(chǎn)業(yè)布局，統(tǒng)籌安排面向農(nóng)村的各項基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)，優(yōu)化了城鄉(xiāng)空間布局。通過縣市域總體規(guī)劃的實施，為“村村通”工程的合理布局提供了技術(shù)支持，提高了公共財政和社會資金支持的集中度。
另外一點(diǎn)，我國的縣城都有悠久的歷史，甚至2000年的歷史，但是沒有多少風(fēng)貌能夠保存下來?；亓加裢驹诎不债?dāng)省委書記的時候曾經(jīng)說過，黃山市應(yīng)該遵循正確的建設(shè)方針：一是所有的徽派建筑必須無條件的保留；二是所有的新建筑必須是徽派的；三是那些玻璃幕墻、馬賽克的不符合徽派建筑風(fēng)格的建筑都應(yīng)限期整改。做到了這三條，幾年以后，一個充滿特色的黃山市就會呈現(xiàn)在世人的面前，就會跟風(fēng)景秀麗的黃山珠聯(lián)璧合。他這個方針同樣適合于很多縣城的建設(shè)。
4.2.9 第九個原則，強(qiáng)化小城鎮(zhèn)規(guī)劃，帶動周邊農(nóng)村發(fā)展。小城鎮(zhèn)對于有效吸納農(nóng)村富余勞動力就地就近就業(yè)，為農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后提供規(guī)范化服務(wù)，提高農(nóng)村地區(qū)現(xiàn)代化水平具有重要作用。一些地方通過制定小城鎮(zhèn)規(guī)劃，明確了產(chǎn)業(yè)的布局，為依托農(nóng)業(yè)和服務(wù)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了服務(wù)，實現(xiàn)了小城鎮(zhèn)的差異化發(fā)展。小城鎮(zhèn)圍繞主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展產(chǎn)業(yè)鏈，培育和促進(jìn)各具特色的產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，打造“一鎮(zhèn)一品”、“一鎮(zhèn)一業(yè)”格局，增強(qiáng)了縣域經(jīng)濟(jì)的活力。近年，小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)也出現(xiàn)了一些不良傾向，一些鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展忽視了與當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)的聯(lián)系；土地利用粗放，工業(yè)用地浪費(fèi)現(xiàn)象突出；脫離實際，以城市模式建設(shè)鎮(zhèn)，規(guī)劃建設(shè)中盲目追求鎮(zhèn)區(qū)空間規(guī)模的擴(kuò)張，盲目追求“現(xiàn)代化”和建筑體量及建筑高度，抹殺了鎮(zhèn)的特色風(fēng)貌。鎮(zhèn)規(guī)劃必須以構(gòu)建資源節(jié)約型、環(huán)境友好型和諧社會、服務(wù)“三農(nóng)”、推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)為基本目標(biāo)，堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌原則；必須根據(jù)不同地區(qū)、不同類型鎮(zhèn)的發(fā)展特點(diǎn)與作用，確定鎮(zhèn)的職能定位和發(fā)展目標(biāo)，確定合理的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。必須統(tǒng)籌安排鎮(zhèn)行政區(qū)內(nèi)的土地利用、空間布局以及各項建設(shè)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境和歷史文化遺產(chǎn)。
5 方法與對策
5.1 要明確“三先行”的工作方法
5.1.1 鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村整治規(guī)劃的編制先行。首先要依據(jù)各地城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的水平、居住環(huán)境、風(fēng)俗習(xí)慣、收入水平、自然資源、經(jīng)濟(jì)社會功能方面的基礎(chǔ)條件，區(qū)分城市近郊區(qū)、工業(yè)主導(dǎo)型、自然生態(tài)型、傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)型和歷史古村型等不同的村莊性質(zhì)類型，依照“保護(hù)、利用、改造、發(fā)展”相協(xié)調(diào)的原則進(jìn)行規(guī)劃編制。不僅要貫徹“先規(guī)劃、后建設(shè)整治”的法定要求，區(qū)別對待，而且編制規(guī)劃時要遵循上節(jié)提出的九項原則。尤為重要的是由于大部分農(nóng)村居住人口仍以農(nóng)業(yè)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)活動為主，其耕作的半徑一般在1公里左右，這就要求我們必須防止盲目推行大撤大并“農(nóng)民上公寓樓”式的規(guī)劃建設(shè)模式。
通過湖州市的例子我們可以看到農(nóng)村有無區(qū)域總體規(guī)劃效果是不一樣的，湖州市實施“鄉(xiāng)村統(tǒng)一規(guī)劃、聯(lián)合資源，城鄉(xiāng)聯(lián)動，區(qū)域一體化規(guī)劃”，以點(diǎn)帶面，示范引路，取得了很好的效果。他們通過區(qū)域規(guī)劃，將原有的20多個自來水廠整編成為5個，節(jié)省投資30%，5個自來水廠之間互相連通，使供水的安全度、可持續(xù)度以及污水的協(xié)同處理程度得到了很大的提高（見圖14）。
圖14：湖州市域村鎮(zhèn)供水現(xiàn)狀與規(guī)劃比較圖
5.1.2 歷史文化名鎮(zhèn)名村的評選先行。就是每一個縣、城市、省都要建立名鎮(zhèn)名村的評選機(jī)制?？h一級的名鎮(zhèn)名村是基礎(chǔ)，要把歷史名村評選出來。那些古建筑多的、村莊建筑布局與自然環(huán)境協(xié)調(diào)、建筑風(fēng)貌有地方特色的村莊都可以參選。然后是市一級、省一級，再到國家級?，F(xiàn)在住房城鄉(xiāng)建設(shè)部已與國家發(fā)改委、國家文物局聯(lián)合，對國家級的歷史文化名城名鎮(zhèn)名村給予資金扶持。在“十一五”期間中央拿出10億元，地方、省里再拿10億元，這20億元投資，既可以保護(hù)一大批“原生態(tài)的村落、小城鎮(zhèn)”，又能有效地促進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)。村莊整治之前，必須要編制歷史文化名村的保護(hù)規(guī)劃，一定要在整治規(guī)劃建設(shè)過程中突出保護(hù)歷史風(fēng)貌和自然景觀，要搶救性地保護(hù)一些不可再生的文化遺產(chǎn)，同時要弘揚(yáng)傳統(tǒng)歷史文化，發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)，增加農(nóng)民收入，推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
在編制歷史名鎮(zhèn)規(guī)劃時要注意把握以下六個原則：
第一，注重歷史文化遺產(chǎn)的傳承。通過旅游業(yè)的發(fā)展，恢復(fù)歷史文化遺產(chǎn)的原有價值。旅游業(yè)的發(fā)展，能使人們認(rèn)識到古村落、歷史或民族小鎮(zhèn)獨(dú)特的文化遺產(chǎn)的價值，促進(jìn)遺產(chǎn)的保護(hù)，擴(kuò)大遺產(chǎn)的影響，從而實現(xiàn)遺產(chǎn)資源保護(hù)機(jī)制的建立，使獨(dú)特的村鎮(zhèn)歷史風(fēng)貌的價值得到全社會的公認(rèn)。通過旅游業(yè)的發(fā)展，還可以使得這些寶貴的文化資源不至于受到低級的開發(fā)性破壞（見圖15）。但另一方面也要防止承包開發(fā)的旅游企業(yè)、短平快追求商業(yè)利益、游客低級感官刺激而盲目改造古村落，造成開發(fā)性破壞。
圖15：云南省麗江束河古鎮(zhèn)
第二，注重獨(dú)特風(fēng)味特產(chǎn)的開發(fā)。首先要體現(xiàn)在這些原有的、祖先留下來的各種各樣豐富的、獨(dú)特的產(chǎn)品開發(fā)利用上，體現(xiàn)在傳承和創(chuàng)新獨(dú)特的生產(chǎn)模式上。國際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易中流行“證明商標(biāo)”，與一般的商品商標(biāo)不同之處在于它為當(dāng)?shù)氐牡赜蛐詡鹘y(tǒng)商品所共享，如法國的香檳酒就是香檳地區(qū)所有香檳生產(chǎn)者所共享。這是一條發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、富裕農(nóng)民的好途徑。村鎮(zhèn)建設(shè)，就是要從歷史傳統(tǒng)中發(fā)掘出具有優(yōu)勢的農(nóng)副產(chǎn)品，向傳統(tǒng)的名特產(chǎn)品要一村一品，向科學(xué)技術(shù)要獨(dú)特的產(chǎn)品，促進(jìn)“生活富裕”（見圖16）。
圖16：云南省鶴慶縣新華村的銀制品生產(chǎn)場景
第三，注重和諧自然景觀的保護(hù)。歷史文化名鎮(zhèn)名村本身就證明了悠久的歷史就是合理的存在，展示了人與自然和諧相處的一種典范；是現(xiàn)代人向歷史、向古人學(xué)習(xí)如何善待自然、開拓生存發(fā)展空間的活生生的教材；同時也是社會、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)三種效益相互平衡、相互促進(jìn)的成功范例；是人類與自然和諧相處的歷史見證（見圖17）。
圖17：云南元陽哈尼梯田
第四，注重濃郁鄉(xiāng)情民風(fēng)的傳承和開發(fā)。如果說優(yōu)美的古建筑和村鎮(zhèn)建設(shè)的格局是凝固的音樂，鄉(xiāng)風(fēng)民俗則是活著的文化遺產(chǎn)，是與自然和諧相處的獨(dú)特的地方文脈的延伸和繼承，是真實的歷史文化的現(xiàn)代場景。充分保留、利用不同地域豐富多樣的鄉(xiāng)情民風(fēng)，服飾、歌舞、文字、習(xí)俗、物品、生產(chǎn)工具……一切與其他地區(qū)有所區(qū)別的獨(dú)有的東西，都會激發(fā)游客們的好奇心，都是具有欣賞價值的旅游資源。
圖18：江西婺源田園鄉(xiāng)村
第五，注重鄉(xiāng)村休閑生活的展示。農(nóng)村許多地點(diǎn)和場景，在大多數(shù)城里人看來就是現(xiàn)代版的“清明上河圖”，是人與社會和諧相處的見證，是人類精神回歸的世外桃源，也是東方文明的縮影。是當(dāng)?shù)卮迕駥ψ匀弧Νh(huán)境、對社會各類矛盾的處理不急不躁、不走極端的中庸之道的體現(xiàn)，是健康、和諧的生活方式的延續(xù)。城里人一旦進(jìn)入這些“世外桃源”，從現(xiàn)代繁忙、緊張、充滿競爭壓力感的都市生活中暫時“解脫”出來，就會充滿歡悅的心情。鄉(xiāng)村的質(zhì)樸常常是治療城市人憂郁癥的良藥，這就是“農(nóng)家樂”在全球持續(xù)興旺的奧秘。
第六，注重優(yōu)美田園風(fēng)光的利用。如果說城市、工業(yè)是生產(chǎn)、消費(fèi)、廢棄物排放這種單向經(jīng)濟(jì)活動模式的象征，那傳統(tǒng)的農(nóng)村、農(nóng)業(yè)則是受到大自然、生態(tài)系統(tǒng)啟示的生產(chǎn)、消費(fèi)、循環(huán)利用的循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式的代表。正確的村鎮(zhèn)環(huán)境治理和發(fā)展“農(nóng)家樂”的方針，一定要體現(xiàn)“反向整治”的原則，即外國城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村沒有的，我們中國要有；城市里沒有的，農(nóng)村要精心保留和展示，這樣才能發(fā)展繼承、充分地利用三大資源發(fā)展新農(nóng)村（見圖19）。
圖19：江西婺源鄉(xiāng)村一景
5.1.3 重點(diǎn)整治項目先行。村莊整治的重點(diǎn)和時序一定要根據(jù)農(nóng)民生產(chǎn)生活的需要，逐村進(jìn)行村民自行投票來確定。讓村民主動提出他們所生活的村莊目前最突出的影響人居環(huán)境的問題，切忌從上而下指令性“一刀切”來確定整治建設(shè)項目。特別要防止以城里人的觀念、把城里人熟悉的辦法簡單帶到農(nóng)村去。要強(qiáng)調(diào)先公后私、以公帶私，即要將投資集中在公共品的提供方面，突出解決一家一戶無法提供的公共品。如村民們提出“喝干凈水、走平坦路、使衛(wèi)生廁、住安全房、用平價電”。這是最起碼的生活保障。這幾條做到了，就是最好的為民辦事。據(jù)對北京市519戶農(nóng)戶的調(diào)查表明，74%的被調(diào)查農(nóng)戶對居住現(xiàn)狀滿意和比較滿意，不滿意的僅占26%，滿意程度較低的村莊基本集中在山區(qū)。南方某省的調(diào)查也證明了農(nóng)民對住房的滿意度最高。15建設(shè)和整治公用品也要注重量力而行，梯次推進(jìn)。盡管農(nóng)民提出來“喝干凈水、走平坦路、使衛(wèi)生廁、住安全房、用平價電”，在許多經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)省區(qū)，也不可能一年內(nèi)就可以全部解決，也應(yīng)該梯次推進(jìn)，將好事辦實、實事辦好。江蘇省實施的“三體系一中心”，即以村級服務(wù)中心（100-200㎡）為中心，帶動服務(wù)設(shè)施體系、村莊道路體系、村容清潔體系逐步建立，重點(diǎn)整治影響農(nóng)民生活和生產(chǎn)環(huán)境的難點(diǎn)，中心帶動，三管齊下，許多問題逐步得到了改善（見圖20）。
圖20：實施村莊整治后的農(nóng)村
5.2 堅守村莊整治的“四底線”
即不劈山、不砍樹，不破壞自然環(huán)境；不填池塘、不改河道，不破壞自然水系；不盲目改路、不肆意拓寬村道，不破壞村莊肌理；不拆優(yōu)秀鄉(xiāng)土建筑，不破壞傳統(tǒng)風(fēng)貌。這幾項底線也是與上節(jié)所述的“九項原則”相聯(lián)系的。
下圖中，一個是按照城市模式進(jìn)行村莊建設(shè)，花了大本錢建成的兵營式的“現(xiàn)代化”村莊。另一個是浙江省安吉縣堅持“三不主義”，不拆一幢農(nóng)民的房子，不砍一棵樹，不填一口塘，低成本整治后的農(nóng)村村莊呈現(xiàn)的景象。到底哪一種農(nóng)村對城市人更有吸引力，哪一種農(nóng)村是符合生態(tài)文明的村莊，我相信大家會做出正確的回答（見圖21）。
圖21：兩種模式的村莊整治
5.3 要確保“五重點(diǎn)”的工作思路
一是村莊道路硬化。村莊之間、村莊內(nèi)部的道路具有公共產(chǎn)品屬性，是方便農(nóng)民生活、提升居住質(zhì)量、支撐農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展最基本的硬件條件。近年來，我國不少地方村莊人居環(huán)境治理都取得了積極的成效。但還有不少地方，農(nóng)村宅前屋后的巷道、村莊內(nèi)部道路等基本是土路，“晴天一身土、雨天一身泥”，極不適應(yīng)農(nóng)民群眾的需求。在推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)過程中，要重視解決村內(nèi)道路建設(shè)，加大公共財政投入，積極引導(dǎo)村集體組織、村民投工投勞完善村內(nèi)道路、橋梁設(shè)施建設(shè)，盡量采用當(dāng)?shù)夭牧?、?dāng)?shù)毓しㄓ不访妗?br />
二是村鎮(zhèn)生活垃圾污水治理。近年來，還有不少地方，村莊垃圾和污水不處理，隨意堆棄、肆意排放，嚴(yán)重影響村容村貌。在社會主義新農(nóng)村建設(shè)中，各地要將創(chuàng)建公共衛(wèi)生放在重要地位，加強(qiáng)農(nóng)村生活污染治理。要盡量采用小規(guī)模、微動力、與原有生態(tài)循環(huán)鏈相符合的“適用性”環(huán)境保護(hù)技術(shù)。可結(jié)合各地實際，積極推進(jìn)生活垃圾的分類收集和就地回收利用，堅持減量化、無害化，推行“戶分類、村收集、鄉(xiāng)運(yùn)輸、縣處理”的農(nóng)村生活垃圾處理方式。不能盲目把農(nóng)村的垃圾運(yùn)到城市搞集中處理。
三是加強(qiáng)農(nóng)居安全。各地村莊還不同程度存在農(nóng)房簡陋破爛、結(jié)構(gòu)安全隱患突出、抵御自然災(zāi)害能力低下等問題，需要地方政府充分重視，并抓緊予以解決。各地在村莊整治中，引導(dǎo)農(nóng)房建設(shè)逐漸從單純追求面積向不斷完善功能轉(zhuǎn)變，從單純注重住房建設(shè)向注重改善居住環(huán)境轉(zhuǎn)變，從簡單模仿建筑和裝修形式向更加注重安全和鄉(xiāng)土特色轉(zhuǎn)變，既滿足抗震、通風(fēng)、采光、保暖、消防、安全等建筑結(jié)構(gòu)要求，也要適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)村發(fā)展，妥善考慮儲藏、晾曬、團(tuán)聚等方面的需要。要推進(jìn)農(nóng)村危房改造，采取多種方式優(yōu)先解決農(nóng)村困難群眾住房安全問題。
四是改善人居生態(tài)環(huán)境。充分利用村莊原有的設(shè)施、原有的條件、原有的基礎(chǔ)，按照公益性、急需性和可承受性的原則，改善農(nóng)民最基本的生產(chǎn)生活條件，重點(diǎn)解決農(nóng)村喝干凈水、用衛(wèi)生廁、走平坦路、住安全房的問題。加大村莊整治力度，要按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、以城帶鄉(xiāng)，政府引導(dǎo)、農(nóng)民主體、社會參與，科學(xué)規(guī)劃、分步實施，分類指導(dǎo)、務(wù)求實效的原則，充分依托縣域小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展優(yōu)勢，推動村莊整治由點(diǎn)向片區(qū)、面上和縣域擴(kuò)展。依據(jù)《村莊整治技術(shù)規(guī)范》，完善村莊公共基礎(chǔ)設(shè)施配置，推進(jìn)農(nóng)村生活污染治理，全面改善農(nóng)村人居生態(tài)環(huán)境。
五是優(yōu)先發(fā)展重點(diǎn)鎮(zhèn)。近幾年來，小城鎮(zhèn)發(fā)展對地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響越來越大，涌現(xiàn)出了一批發(fā)展態(tài)勢良好、帶動作用顯著的小城鎮(zhèn)。城鎮(zhèn)密集地區(qū)和大城市郊區(qū)小城鎮(zhèn)重點(diǎn)發(fā)展深加工產(chǎn)業(yè)鏈和第三產(chǎn)業(yè)，承接中心城市的工業(yè)轉(zhuǎn)移和改造升級。農(nóng)業(yè)地區(qū)小城鎮(zhèn)重點(diǎn)發(fā)展農(nóng)副產(chǎn)品深加工工業(yè)，服務(wù)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，逐步建立貿(mào)工農(nóng)一體化經(jīng)營體系。重點(diǎn)鎮(zhèn)對于帶動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、為農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)服務(wù)、改善農(nóng)村人居環(huán)境作用明顯。必須加大資金、政策支持力度，優(yōu)先支持重點(diǎn)鎮(zhèn)供水、排水、供電、供氣、道路、通信、廣播電視等基礎(chǔ)設(shè)施和學(xué)校、衛(wèi)生院、文化站、幼兒園、福利院等公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，積極引導(dǎo)社會資金參與重點(diǎn)小城鎮(zhèn)建設(shè)，改善人居生態(tài)環(huán)境，增強(qiáng)集聚產(chǎn)業(yè)和吸納人口、繁榮縣域經(jīng)濟(jì)的能力；結(jié)合農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，推動現(xiàn)有規(guī)模較大的重點(diǎn)小城鎮(zhèn)適度擴(kuò)展行政權(quán)能，增強(qiáng)服務(wù)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的能力，為周邊農(nóng)村提供服務(wù)；改善進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)條件，探索建設(shè)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)園區(qū)，研究解決轉(zhuǎn)移進(jìn)城進(jìn)鎮(zhèn)農(nóng)民的住房問題，推進(jìn)農(nóng)民帶資進(jìn)鎮(zhèn)，引導(dǎo)農(nóng)村勞動力和農(nóng)村人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)有序轉(zhuǎn)移。在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的小城鎮(zhèn)連綿區(qū)，還要做好小城鎮(zhèn)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，鼓勵小城鎮(zhèn)之間建立跨行政區(qū)域的協(xié)作，統(tǒng)一協(xié)調(diào)區(qū)域性的公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
6 機(jī)制和制度
6.1 推進(jìn)村鎮(zhèn)規(guī)劃管理的規(guī)范化與制度化
近年來，各地推動社會主義新農(nóng)村建設(shè)，加大農(nóng)村人居環(huán)境治理力度，取得了積極成效。但由于農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)管理規(guī)范化和制度化嚴(yán)重滯后，扭轉(zhuǎn)農(nóng)村規(guī)劃布局散亂、建設(shè)用地粗放、基礎(chǔ)設(shè)施短缺、生活污染加重、生態(tài)環(huán)境惡化、村容村貌落后局面的任務(wù)十分艱巨。面對城鎮(zhèn)化發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)的新形勢和新任務(wù)，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化發(fā)展的新要求，加強(qiáng)農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)管理法律法規(guī)建設(shè)刻不容緩，必須盡快立法，解決農(nóng)村建設(shè)活動管理法制不健全、無法可依的問題。
轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊規(guī)劃編制理念。當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊規(guī)劃的實施情況不容樂觀，除規(guī)劃覆蓋率不高、管理不嚴(yán)的原因外，規(guī)劃編制質(zhì)量與水平不高、建設(shè)用地規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)不完善、相關(guān)制度不健全也是十分重要的因素。貫徹十七屆三中全會精神，推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地節(jié)約集約利用，保護(hù)耕地和維護(hù)國家糧食安全，必須轉(zhuǎn)變規(guī)劃編制理念，創(chuàng)新規(guī)劃編制技術(shù)與方法，適應(yīng)農(nóng)村改革發(fā)展對鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊規(guī)劃的新要求。加大各級政府資金投入，吸引專業(yè)技術(shù)水平較高的隊伍參與編制，全面提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊規(guī)劃覆蓋率和編制質(zhì)量；科學(xué)制定和嚴(yán)格實施村鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，落實最嚴(yán)格的耕地保護(hù)與節(jié)約用地制度，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)建設(shè)、土地利用和生態(tài)環(huán)境等空間規(guī)劃，逐步降低農(nóng)村人均建設(shè)用地水平。要有基于反映農(nóng)民真實想法的反饋修正機(jī)制，時刻注意農(nóng)民的真正利益所在，修正各種錯誤的決策。村鎮(zhèn)規(guī)劃絕對不是一次性就完成或一勞永逸的設(shè)計，而是一個反復(fù)循環(huán)修訂的過程。規(guī)劃師不能夠也不應(yīng)該成為算命先生，修編規(guī)劃無法預(yù)測出10年、20年以后的變化，規(guī)劃必須每幾年進(jìn)行反饋修訂。
健全鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)管理制度。鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可是今年初實施的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中新設(shè)立的行政許可制度，是強(qiáng)化政府對農(nóng)村建設(shè)行為管制，加強(qiáng)規(guī)劃建設(shè)管理的重要行政手段。必須盡快制訂鄉(xiāng)鎮(zhèn)村建設(shè)規(guī)劃許可證管理制度的實施細(xì)則，切實將農(nóng)村各項建設(shè)行為按法律規(guī)定納入政府的管制范圍，保證黨和國家的相關(guān)政策落到實處，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊規(guī)劃的有序?qū)嵤?br />
6.2 強(qiáng)化縣鄉(xiāng)村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理政府職能
建立健全村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理機(jī)構(gòu)?；鶎哟彐?zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理的任務(wù)十分繁重，一方面需要深入廣大農(nóng)村和農(nóng)民群眾，面對面管理和服務(wù)的對象數(shù)量大、分布散，對人力和經(jīng)費(fèi)的投入要求較高；另一方面業(yè)務(wù)范圍廣，涉及規(guī)劃編制與管理、農(nóng)房建設(shè)全過程管理、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理等多個不同專業(yè)領(lǐng)域，對專業(yè)技術(shù)的要求高；同時，管理工作責(zé)任重大，不僅直接關(guān)系農(nóng)民的生命財產(chǎn)安全，而且關(guān)系到農(nóng)村建設(shè)大額投資的效益水平。貫徹落實黨和國家對農(nóng)村的各項方針政策，推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，關(guān)鍵在縣鄉(xiāng)黨委、政府，切實將村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理納入到黨委和政府的日常工作。加強(qiáng)村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理，關(guān)鍵是強(qiáng)化縣鄉(xiāng)政府的村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理職能，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)與隊伍建設(shè)，配備精干的專業(yè)技術(shù)人員和管理人員，保證必要的工作經(jīng)費(fèi)。
創(chuàng)新基層村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理與服務(wù)機(jī)制。農(nóng)村建設(shè)涉及范圍廣、環(huán)節(jié)多，實踐證明單純采用傳統(tǒng)的政府管理模式行不通，有的管不了也管不好，有的成本還太高。必須立足各地實際，因地制宜探索符合農(nóng)村建設(shè)特點(diǎn)的管理模式，加強(qiáng)基層村鎮(zhèn)建設(shè)管理與服務(wù)。一方面，創(chuàng)新基層政府村鎮(zhèn)建設(shè)管理模式，推行推進(jìn)分局管理制，如大鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)分局、中等鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)片設(shè)分局、小鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡回管理等，合理配置管理權(quán)限和管理力量。另一方面，積極制定優(yōu)惠政策和完善相關(guān)制度，鼓勵和引導(dǎo)專業(yè)化社會組織為農(nóng)村建設(shè)提供規(guī)劃、建筑設(shè)計、施工、建材、竣工驗收、適用技術(shù)與設(shè)備等全方位服務(wù)，寓管理于服務(wù)，不斷提升農(nóng)村建設(shè)的組織化水平和科技含量水平。
6.3 建立村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)民主管理機(jī)制
村莊規(guī)劃是農(nóng)民自己的規(guī)劃，廣大農(nóng)民的參與是保證規(guī)劃順利實施的前提。維護(hù)和保護(hù)好農(nóng)民合法權(quán)益是村鎮(zhèn)建設(shè)管理的出發(fā)點(diǎn)和歸宿，必須建立和完善村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理農(nóng)民參與制度，充分保障農(nóng)民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，尊重農(nóng)民的主體地位。編制過程中必須充分征求農(nóng)民意見和建議，采取民主程序，由農(nóng)民決定村莊整治的內(nèi)容與方法，實行“一事一議”，由農(nóng)民投票決定整治或建設(shè)項目。村莊整治、重要項目建設(shè)、宅基地分配與建房、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓等重大事項必須堅持公開、公平、公正原則，規(guī)劃報批前履行公示和農(nóng)民或農(nóng)民代表大會同意程序。凡涉及農(nóng)戶自身利益的事項，如農(nóng)房拆遷等，必須征得農(nóng)戶的書面同意。
遵循“從各地實際出發(fā)，尊重農(nóng)民意愿”和“通過農(nóng)民辛勤勞動和國家政策扶持”的原則，建立政府引導(dǎo)和農(nóng)民自主參與的機(jī)制，突出農(nóng)民主體地位，積極引導(dǎo)農(nóng)民對直接受益的公益設(shè)施投資投勞。推進(jìn)農(nóng)民自我管理、自我服務(wù)，教育和引導(dǎo)農(nóng)民，發(fā)揮自力更生、艱苦奮斗精神，通過辛勤勞動建設(shè)家園。引導(dǎo)農(nóng)村“五老”（老黨員、老干部、老教師、老退伍軍人、老勞模）等熱心公益事業(yè)、具有公信力和號召力的人士，成立民間村鎮(zhèn)建設(shè)社會組織，積極參與村鎮(zhèn)規(guī)劃、公共設(shè)施運(yùn)營維護(hù)管理等公共事務(wù)。比如，將環(huán)境治理、設(shè)施維護(hù)等內(nèi)容編成“三字歌”、編入村規(guī)民約，強(qiáng)化農(nóng)民講衛(wèi)生、愛護(hù)環(huán)境的意識，形成共同關(guān)心公共事務(wù)的氛圍。要通過農(nóng)民自立、村莊自治、村民自籌、上級補(bǔ)助、鄉(xiāng)規(guī)民約管理、村民投票來確定村莊整治決策，公開賬目，讓農(nóng)民相信社會主義新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程中的村莊整治完全是為了農(nóng)民自身利益，為了農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)的復(fù)興，為了生態(tài)文明的建立。同時，通過農(nóng)民民主決策，對道路、路燈、綠化、衛(wèi)生等實行門前“三包”，依靠村容監(jiān)管小組實施義務(wù)管理，通過理財小組對整治經(jīng)費(fèi)支出進(jìn)行監(jiān)督。通過民主的辦法，實施農(nóng)村公共設(shè)施的運(yùn)行維護(hù)管理。
6.4 建立健全公共財政支持村鎮(zhèn)建設(shè)的制度，推動城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化
與城市一樣，村莊內(nèi)部和村莊之間的供水、道路、燃?xì)狻⒐╇?、環(huán)衛(wèi)、公共活動場所、垃圾與污水處理等設(shè)施，一般都屬于公共品或準(zhǔn)公共品，無法由市場提供或無法完全由市場提供，需要政府的直接干預(yù)或通過其它公共組織提供。長期以來，由于缺乏政府公共財政等公共資金支持，農(nóng)村人居環(huán)境公共設(shè)施十分落后。推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化發(fā)展，實現(xiàn)建設(shè)社會主義新農(nóng)村戰(zhàn)略任務(wù)，改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件，引導(dǎo)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，啟動農(nóng)村消費(fèi)，關(guān)鍵在于促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，完善農(nóng)村人居環(huán)境公共設(shè)施。在小城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)收取的城市建設(shè)維護(hù)稅、建設(shè)配套費(fèi)和市場管理費(fèi)等，優(yōu)先用于農(nóng)村人居環(huán)境公共設(shè)施的建設(shè)與管護(hù)。必須建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共設(shè)施建設(shè)公共財政投入制度，以國家專項稅收、國債、土地出讓收入等資金為支撐，綜合運(yùn)用公共財政的示范與調(diào)控作用，引導(dǎo)更多信貸資金和社會資金投入，保障農(nóng)村人居環(huán)境公共設(shè)施建設(shè)有穩(wěn)定、可靠的資金來源。
推進(jìn)城鄉(xiāng)公共設(shè)施共建共享。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，最需要先行的是基礎(chǔ)設(shè)施。改善農(nóng)村公共設(shè)施配套水平，必須堅持因地制宜和差別化路子。在城市周邊地區(qū)和城鎮(zhèn)密集地區(qū)，要依據(jù)規(guī)劃，統(tǒng)一建設(shè)一批覆蓋城鎮(zhèn)和農(nóng)村的區(qū)域性公共設(shè)施，推動城鎮(zhèn)公共設(shè)施向周邊農(nóng)村地區(qū)延伸，以城帶鄉(xiāng)，逐步實現(xiàn)農(nóng)村供水、污水垃圾、公共交通、科教文衛(wèi)等公共設(shè)施共建共享。在廣大傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)地區(qū)，按照城鄉(xiāng)公共設(shè)施的分級配套與空間整合要求，優(yōu)先配置關(guān)系人民群眾安全和生存的基礎(chǔ)設(shè)施項目。根據(jù)村落聚集的不同，因地制宜，既要建設(shè)一批相對集中、為周邊村莊服務(wù)的片區(qū)型基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施，也要建設(shè)一批為分散村莊服務(wù)的獨(dú)立基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施。公共財政要優(yōu)先支持服務(wù)農(nóng)村的共建共享的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。已經(jīng)安排公共財政支持的項目，要嚴(yán)格按照規(guī)劃實施，保質(zhì)保量完成。
6.5 建立長期穩(wěn)定的以獎代撥的城鄉(xiāng)財政轉(zhuǎn)移支付的投入機(jī)制
要對村莊整治資金進(jìn)行捆綁，引入競爭機(jī)制，獎勤罰懶，獎廉罰貪，以獎代撥，以補(bǔ)促投，以政府的補(bǔ)貼來促進(jìn)社會的投資，發(fā)揮“四兩撥千斤”的作用。中央《關(guān)于推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》要求，政府應(yīng)根據(jù)村莊人居環(huán)境治理目標(biāo)，結(jié)合公共財政能力，提出并公開發(fā)布村莊建設(shè)和人居環(huán)境治理指導(dǎo)性目錄，安排專項資金用于支持編制村莊規(guī)劃。韓國新農(nóng)村建設(shè)中也出現(xiàn)了部分新村運(yùn)動主席貪污腐敗損害了運(yùn)動形象的教訓(xùn)，但是韓國的村莊整治辦法總體上比較有效。韓國人在新農(nóng)村整治過程中，不是從上而下確定整治項目，而首先是發(fā)放水泥等實物進(jìn)行援助。根據(jù)農(nóng)民的需求主要是先解決路難走的問題，每個村莊300袋水泥，村民自己決定建設(shè)用途，但是不能私分到戶。第二年，再發(fā)500袋水泥，再發(fā)一點(diǎn)鋼筋。1970年到1980年，每村獲得水泥84噸，鋼筋2.6噸。而我國有些地方盲目進(jìn)行村莊整治，不管農(nóng)民需要不需要，都統(tǒng)統(tǒng)給他們建“××活動室”或盲目進(jìn)行“××化”等等，這實際上是資源的浪費(fèi)。
6.6 完善村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的多方參與制度
城市支持農(nóng)村，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，除了傳統(tǒng)的籌資機(jī)制以外，應(yīng)該鼓勵結(jié)對幫扶。根據(jù)村莊整治的近期目標(biāo)和農(nóng)民的意愿，幫扶單位出錢、出力、出關(guān)系為農(nóng)民解決實際難題，提供實際幫助。
但是結(jié)對幫扶一定要按照規(guī)劃進(jìn)行，不能認(rèn)為結(jié)對單位擅長什么專業(yè)，農(nóng)民就得要承受此類專業(yè)服務(wù)，一定要根據(jù)村莊整治的近期目標(biāo)和農(nóng)民的意愿，幫扶單位出錢、出力、出關(guān)系為農(nóng)民解決實際難題，提供實際幫助，而不是“替”農(nóng)民解決“問題”。同時要簽訂協(xié)議，明確幫扶職責(zé)，并公之于眾，力戒“打一槍換一個地方”，防止短期行為。要通過村鎮(zhèn)規(guī)劃來協(xié)調(diào)各個渠道的資金和物資，投到農(nóng)民最需要的公共服務(wù)項目中去，而不是“天女散花”或者體現(xiàn)部門的政績。要運(yùn)用規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)公共品的提供和優(yōu)化服務(wù)，比如說垃圾的收集、污水的處理、公共交通、醫(yī)療、教育，但是不能所有的項目都盲目地進(jìn)行一體化的改造。比如說能源供應(yīng)模式，城鄉(xiāng)應(yīng)該是有區(qū)別的。城鄉(xiāng)建筑的結(jié)構(gòu)和模式也是有區(qū)別的。要注意城鄉(xiāng)的差別，在差別的基礎(chǔ)上來均等地提供公共品，而不是盲目平均地提供公共品。
近年來，國家和地方政府加大了對農(nóng)村公共設(shè)施的投入力度，農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織也積極參加公共設(shè)施建設(shè)，建成了一批建在農(nóng)村、服務(wù)農(nóng)民的公共設(shè)施，存量資產(chǎn)不斷增大。必須區(qū)分公益性和經(jīng)營性，加強(qiáng)對這些公共設(shè)施的運(yùn)行與維護(hù)管理，保證長期使用效益。能夠引入市場機(jī)制的，要通過公開、公正、公平的方式，積極實施市場化管理，如自來水等設(shè)施。不能引入市場機(jī)制的，要及時建立民主管理制度，通過協(xié)調(diào)明確以公共資金或自籌資金的方式，解決好運(yùn)行維護(hù)管理問題，如環(huán)衛(wèi)保潔、綠化等。
當(dāng)前，搞好村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理，除了要避免簡單套用城市建設(shè)和工業(yè)發(fā)展的模式來推進(jìn)城鄉(xiāng)“同質(zhì)化”建設(shè)外，還要認(rèn)真探索和研究如何確立符合生態(tài)文明發(fā)展和有序城鎮(zhèn)化原則的城鄉(xiāng)互補(bǔ)協(xié)調(diào)的科學(xué)模式，樹立鄉(xiāng)村治理的正確方向和目標(biāo)，把握城鎮(zhèn)化發(fā)展高潮中村鎮(zhèn)建設(shè)的機(jī)遇和成功應(yīng)對面臨的挑戰(zhàn)，以全球的視野科學(xué)分析總結(jié)以往農(nóng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村治理的經(jīng)驗和教訓(xùn)，理性地剖析當(dāng)前村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)中存在的問題和產(chǎn)生的根源，從而有針對性地提出村鎮(zhèn)建設(shè)的思路與對策，確立符合生態(tài)文明要求的村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)原則。在具體工作中，堅持“三先行”、“四底線”、“五重點(diǎn)”和“六機(jī)制”，提高村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理的科學(xué)性和可持續(xù)性，促進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的健康發(fā)展。
注釋：
1、參見：[美]萊斯特·R·布朗，《B模式2.0：拯救地球 延續(xù)文明》，林自新、暴永寧等譯，東方出版社2005年5月第2版，第12頁。
2、“一村一品”發(fā)端于日本大分縣，是由日本大分縣前知事平松守彥先生于1979年倡導(dǎo)的。大分縣位于日本西南部，面積6337平方公里，人口約124萬，由于境內(nèi)多山少地，自然條件差，人口流失現(xiàn)象非常嚴(yán)重。平松守彥上任伊始，就到縣內(nèi)各地視察，所到之處盡是“我們村里沒有資源”、“我們沒有學(xué)校”、“道路條件太差”等嘆息聲。平松守彥認(rèn)為，無論怎樣抱怨都擺脫不了貧困，于是提出將一個村子、或一個地區(qū)值得驕傲的東西，如已有的土特產(chǎn)品、旅游資源，那怕是一首民謠，無論什么都行，開發(fā)成在全國以至全世界都能叫得響的產(chǎn)品，這就是著名的“一村一品”運(yùn)動的開端。“一村一品”就是一個村子或一個地區(qū)，根據(jù)當(dāng)?shù)氐奶攸c(diǎn)，按照國內(nèi)外市場需求，生產(chǎn)具有當(dāng)?shù)刭Y源優(yōu)勢特色的品質(zhì)優(yōu)良、特色明顯、附加值高的優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品。通過專業(yè)化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的開發(fā)，建立健全服務(wù)體系，在技術(shù)上不斷完善，使之成為暢銷全國乃至世界的品牌產(chǎn)品。
3、參見：畢井泉，國家發(fā)展與改革委員會副主任《科學(xué)發(fā)展觀輔導(dǎo)報告》，2008.1.12，第19頁。
4、中國在改革開放前一直是利用“剪刀差”壓低作為工業(yè)原材料的農(nóng)產(chǎn)品價格，使工業(yè)企業(yè)的效益人為撥高，從而促進(jìn)工業(yè)的發(fā)展（救了工業(yè)）。
5、參見：[美]斯蒂格利茨，經(jīng)濟(jì)學(xué)（第二版），人民大學(xué)出版社2000年9月版，第521頁。斯蒂格利茨將GDP定義為消費(fèi)＋投資＋政府支出＋進(jìn)口減出口，或用收入法變更為出售產(chǎn)品的總收入。
6、參見：Control in Bangladesh Environmental Management 14,No.4（1990）:419-428。
7、參見：Harvey. The Condition of Post-Modernity. P12。
8、參見：Quoted in Fitzpatrick, Stalin’s Peasants, P39。
9、參見：Davies, The Socialist Offensive. P6。
10、參見：James K. Boyce, Birth of Megaproject: Politics Economy of Flood。
11、劉易斯在《勞動力無限供給條件下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展》一文中系統(tǒng)地提出了經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的二元經(jīng)濟(jì)理論，該理論明確提出了各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的一個普遍存在的現(xiàn)象，即以主要為滿足農(nóng)村人口自我消費(fèi)為主的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)部門與資本主義性質(zhì)的以大工業(yè)為代表的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)部門并存的“二元經(jīng)濟(jì)”。劉易斯關(guān)于二元經(jīng)濟(jì)的思想大致可概括為：（1）資本積累可提高現(xiàn)代部門的勞動邊際生產(chǎn)力，從而擴(kuò)大該部門的勞動力需求；（2）現(xiàn)代部門的工資收入略高于傳統(tǒng)部門；（3）在現(xiàn)行工資水平上，現(xiàn)代部門的勞動力需求大大超過供給，勞動力供給彈性是無限的；（4）現(xiàn)代部門的增長依賴于從傳統(tǒng)部門吸收勞動力，而傳統(tǒng)部門有大量剩余勞動力存在，這些勞動力的轉(zhuǎn)移不會影響傳統(tǒng)部門產(chǎn)量；（5）現(xiàn)代部門產(chǎn)量增加，導(dǎo)致就業(yè)增加，導(dǎo)致傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門的勞動力轉(zhuǎn)移，同時維持現(xiàn)代部門的既定工資率，可保持現(xiàn)代部門的高利潤，資本家將獲得的利潤重新投資，導(dǎo)致現(xiàn)代部門進(jìn)一步增加資本積累，再一次開始上述循環(huán)，直至農(nóng)村剩余勞動力全部轉(zhuǎn)移到現(xiàn)代部門中；（6）在不增加外部投入的情況下，可以在二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)內(nèi)部找到積累機(jī)制，這樣發(fā)展中國家可以自己走出困境，而不必依賴發(fā)達(dá)國家的資本輸出，從而擺脫殖民主義，避免對外依賴和由此帶來的社會、政治、經(jīng)濟(jì)損失。
12、Ebenezer Howard，Garden Cities of To-Morrow （Cambridge， MA：The MIT Press，1965）pp.33-35.
13、參見：[美]詹姆斯·C·斯科特，《國家的視角——那些試圖改善人類狀況的項目是如何失敗的》，王曉毅譯，北京社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2004年11月第一版，第9頁。
14、參見：FitEpatrick，Stalin’s Peasants PP.105-106。
15、參見：韓俊等，引導(dǎo)農(nóng)民集中居住區(qū)存在的問題與對策思考，國務(wù)院發(fā)展研究中心，第254號，第9頁，2006年11月26日。
